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A fome não podia esperar: considerações sobre a Lei nº 14.016/2020

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O Direito, quando corretamente utilizado, pode ser um importante instrumento de políticas de desenvolvimento social [1]. A lição é do professor Sergio Cavalieri Filho e traduz os auspícios da Lei nº 14.016, de 23 de junho de 2020 [2], sancionada nesta semana, e que dispõe sobre "o combate ao desperdício de alimentos e a doação de excedentes de alimentos para o consumo humano”.

A origem do novo diploma legal foi o Projeto de Lei 1.194/2020, de autoria do senador Fernando Collor (Pros/AL). O legislador, fazendo valer sua função particular e superior de que Rousseau falava [3], enfrentou a pauta usualmente negligenciada por muitos: o combate à fome e ao desperdício de alimentos.

A lei em comento, já em vigor, poderá impactar positivamente a qualidade de vida da população menos abastada, sobretudo neste momento, em que se vivencia a crise sanitária e econômica. O espírito da lei — mens legis — é o de flexibilizar a responsabilização administrativa, cível e penal de possíveis doadores de alimentos. A partir de agora, os estabelecimentos dedicados à produção e ao fornecimento de alimentos, produtos industrializados ou refeições prontas para o consumo, ficam autorizados a doar os excedentes não comercializados e ainda próprios para o consumo humano sem maiores restrições.

O ordenamento jurídico brasileiro, ao não distinguir o comércio regular das doações de caráter humanitário, desincentivava a doação de excedentes alimentícios por parte de estabelecimentos comerciais. Enquadravam-se as doações de excedentes em uma lógica burocrática: excessivas disposições legais que, em tese, embora legitimamente visassem à regulamentação da prática de comerciantes para com consumidores, propiciavam resultado diverso quando o assunto era doação de excedentes, inviabilizando as doações e desencorajando eventuais doadores que receavam possíveis responsabilizações.

O pior é perceber que os entraves mencionados ocorriam justamente no Brasil, país no qual o fenômeno da desnutrição atinge acachapantes cinco milhões de habitantes, conforme estudo divulgado pela Organização das Nações Unidas (ONU) [4]. A mudança, portanto, é alvissareira e chega em momento oportuno, ainda que tardiamente.

Passa-se, brevemente, a analisar algumas alterações trazidas pela nova lei.

No campo do Direito Penal, observa-se no artigo 4º, caput, do diploma legal a previsão de que doadores e eventuais intermediários serão responsabilizados somente se comprovado, no momento da primeira entrega, o dolo específico de causar danos à saúde de outrem.

Sobre o conceito de primeira entrega, o próprio legislador optou por fazer interpretação autêntica ao defini-la como "o primeiro desfazimento do objeto doado pelo doador ao intermediário ou ao beneficiário final, ou pelo intermediário ao beneficiário final". Portanto, se neste momento o alimento doado eventualmente causar prejuízo à saúde de outrem, para que o doador seja responsabilizado criminalmente deve ser comprovado que agia imbuído dessa vontade específica, qual seja, causar prejuízo à saúde de outrem.

Trata-se do dolo específico ora exigido. Como se sabe, a mera consciência e vontade — dolo — de praticar determinada conduta pode não ser, a critério do legislador, o suficiente para desvalorar tal conduta e tê-la como criminosa. Assim, impõe-se a comprovação de outros componentes subjetivos da ação, que condicionam a ilicitude e, portanto, a tipicidade. Nesses casos, a conduta típica deve ter especial propósito, "para alcançar um fim que transcende o momento consumativo do fato punível" [5].

O estado de coisas anterior dava margem à insegurança. A Lei nº 8.137/1990, ao disciplinar, entre outros, os crimes contra as relações de consumo, tipifica a conduta de "vender, ter em depósito para vender ou expor à venda ou, de qualquer forma, entregar matéria-prima ou mercadoria, em condições impróprias ao consumo", com pena de dois a cinco anos de detenção, e multa (artigo 7o, IX) [6]. Ademais, nos termos do parágrafo único do dispositivo [7], a conduta também é punível na modalidade culposa — isto é, por imprudência ou negligência.

O eventual doador, porém, que entregasse, de qualquer forma, matéria-prima ou mercadoria em condições impróprias para o consumo poderia ser responsabilizado criminalmente. Inclusive na modalidade culposa. É dizer, punia-se até a negligência ou imprudência na ação do doador que, porventura, viesse a entregar alimentos em condições consideradas como impróprias para consumo. Assim, ante o temor do sofrimento de um odioso processo penal, os donos de estabelecimentos optavam por desperdiçar — leia-se, jogar no lixo — os excedentes de alimentos, muitas vezes em boas condições. Ou seja, a lei, que tinha como escopo a responsabilização de comerciantes desatentos às normas sanitárias — o que continua sendo reprimido —, findava por coibir potenciais doadores de alimentos e punir, indiretamente, os mais carentes.

Então, a partir da vigência da lei, o doador somente será responsabilizado criminalmente quando comprovado o especial fim de agir, ou seja, a consciência e a vontade de causar danos à saúde alheia. Nesse passo, é importante frisar que o tipo penal mencionado não foi revogado. O que se altera é somente a possível interpretação de que o doador seja apenado por conduta dolosa ou culposa. Faz-se necessário, a partir de agora, o dolo e o aludido dolo específico.

O mesmo ocorreu com a flexibilização das responsabilidades civil e administrativa dos doadores de alimentos. O temor dos comerciantes também decorria de possíveis decorrentes da previsão das responsabilidades objetiva e solidária.

Corriqueiramente, as doações de excedentes são feitas por atores intermediários. Durante essa mediação entre o doador e o beneficiado, os alimentos podem vir a se deteriorar por circunstâncias, em alguns casos, alheias ao domínio do doador original.

Diante da responsabilidade objetiva então incidente, automaticamente o doador poderia ser responsabilizado a indenizar o prejuízo in totum, prescindindo de comprovação de dolo ou culpa. Ora, era desproporcional a eventual aplicação da responsabilidade civil objetiva prevista no Código de Defesa do Consumidor aos doadores, vez que a doação voluntária de alimentos às populações carentes não pode ser tratada como relação de consumo. Portanto, como expressamente previsto na Lei nº 14.016/2020 [8], as doações regulamentadas não poderão, em nenhuma hipótese, configurar relação de consumo — o que dá maior previsibilidade aos doadores.

Como se sabe, o princípio da segurança estrutura todo o sistema da responsabilidade civil nas relações de consumo, sendo a responsabilidade dos fornecedores objetiva, notadamente diante do salutar dever que estes têm de só fornecer produtos seguros ao mercado consumidor. Assim, nasce para o consumidor o direito subjetivo à segurança, por ficar exposto aos riscos que o fornecedor assume com o dever correlato de garantir essa segurança. Por conseguinte, a violação acarreta a obrigação de reparar o dano "sem nenhum exame psíquico ou mental da conduta do autor" — isto é, objetivamente [9]. A nova lei, então, distingue, de modo a não deixar dúvidas, a doação de alimentos da relação de consumo regulada pelo CDC.

Assim, nos termos do artigo 3o, caput, do dispositivo legal ora comentado, o doador e o intermediário somente responderão nas esferas civil e administrativa por danos causados pelos alimentos doados se agirem com dolo, não mais havendo o que se falar nas responsabilizações objetiva ou solidária nas esferas civil e administrativa. A esse respeito, novamente, a lei prevê o encerramento da responsabilização do doador no momento da primeira entrega, ainda que esta não seja feita ao consumidor final. Isto é, o doador não será mais responsabilizado por possíveis danos causados por intermediários como, por exemplo, empresas contratadas para transportar os alimentos.

Deve-se registrar que, em todos os casos, determinados parâmetros devem ser observados. O novo diploma legal prevê que os alimentos doados, no momento da primeira entrega, devem: I) estar dentro do prazo de validade e nas condições de conservação especificadas pelo fabricante, II) estar com integridade e a segurança sanitária não comprometidas, mesmo que haja danos à sua embalagem; III) manter suas propriedades nutricionais e a segurança sanitária, ainda que tenham sofrido dano parcial ou apresentem aspecto comercialmente indesejável. Portanto, não se trata de absoluta e indiscriminada doação.

Por fim, no mérito, quanto ao combate à fome, percebe-se um salutar acerto legislativo. Com o advento da nova lei, espera-se que a doação de alimentos seja fomentada, a quantidade de alimentos desperdiçados, diminuída e, consequentemente, menos pessoas passem fome. Trata-se de sintoma da esperança de que os atores políticos tenham olhar mais atento aos excessos burocráticos presentes na legislação brasileira. Em diversas oportunidades, os dispositivos legais não atingem os fins pretendidos, se não desencontram a Constituição da República e deixam de facilitar a vida das pessoas.

De todo modo, mostra-se necessária a efetiva incorporação do espírito da lei por meio da prática de doações, do fomento ao costume de doar. Alertava o já citado filósofo Jean-Jacques Rousseau, sobre a relação do homem com a lei, que o mais importante não é gravar mandamentos no mármore ou no bronze, mas no coração dos cidadãos [10] Nesse sentido, segundo o também citado professor Cavalieri, pior do que não ter leis, é tê-las e não aplicá-las [11].

Na lição do ministro Gilmar Mendes, o direito à alimentação integra o mínimo existencial, o núcleo intangível da dignidade humana [12] Trata-se de mais um passo no sentido de honrar compromissos assumidos internacionalmente pelo Brasil e que vinculam o país a adotar medidas para combater a fome [13].


[1] CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Sociologia Jurídica. São Paulo: Atlas, 2019. p. 82.

[3] ROUSSEAU, Jean-Jacques. O contrato social; tradução Ciro Mioranza. São Paulo: Lafonte, 2018. p. 56.

[5] Sobre o tema, ver: HUNGRIA, Nelson; FRAGOSO, Heleno Cláudio. Comentários ao Código Penal, volume I, tomo II: artigos 11 ao 27. Rio de Janeiro: Forense, 1978. pp. 547-548.

[6] "Artigo 7° — Constitui crime contra as relações de consumo: IX - vender, ter em depósito para vender ou expor à venda ou, de qualquer forma, entregar matéria-prima ou mercadoria, em condições impróprias ao consumo".

[7] "Parágrafo único. Nas hipóteses dos incisos II, III e IX pune-se a modalidade culposa, reduzindo-se a pena e a detenção de 1/3 (um terço) ou a de multa à quinta parte".

[8] "Artigo 2º — (...) Parágrafo único. A doação a que se refere esta lei em nenhuma hipótese configurará relação de consumo"

[9] Sobre o tema, imprescindível a leitura: CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil. São Paulo: Atlas, 2019. pp. 278, 604-605 e 609.

[10] ROUSSEAU, Jean-Jacques. O contrato social; tradução Ciro Mioranza. São Paulo: Lafonte, 2018. p. 74.

[11] CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Sociologia Jurídica. São Paulo: Atlas, 2019. p. 140.

[12] MENDES, Gilmar Ferreira; GONET BRANCO, Paulo Gustavo. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva Educação, 2018. pp. 1.050-1.051. Ver também: SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva Educação, 2019. pp. 846-851.

[13] Para ilustrar: Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, e convenção sobre os direitos das crianças, de 1989.




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 é advogado, sócio do escritório Figueiredo e Velloso Advogados e mestre em Administração Contemporânea das Organizações pela Fundação Dom Cabral (FDC).

 é advogado, sócio do escritório Figueiredo e Velloso Advogados e mestre em Direito Público pela Universidade de Brasília (UnB).

João Paulo Ferraz é graduando em Direito pelo UniCeub e colaborador no escritório Figueiredo e Velloso Advogados.

Luiz Felipe Guerreiro é colaborador do escritório Figueiredo e Velloso Advogados e acadêmico de Direito.

Revista Consultor Jurídico, 3 de julho de 2020, 16h10

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