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Onde é intolerável haver limitação fiscal na transição de 2020 para 2021

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Diante da impossibilidade de consensos substantivos, a democracia brasileira precisa ao menos resgatar, na feliz locução do saudoso professor Wanderley Guilherme dos Santos, o "cálculo dos dissensos toleráveis".

A via ordinária para construção de consenso em matéria orçamentária encontra-se interditada. Sem a instalação da Comissão Mista de Orçamento, foi marcada para esta quarta-feira (dia 16/12) a votação do PLDO-2021 diretamente no Plenário do Congresso Nacional. Eis o impasse deliberativo que foi bem resumido na notícia da Agência Câmara a seguir transcrita.

"No caso da LDO, o rito normal de tramitação depende de parecer da Comissão Mista de Orçamento, mas, devido à pandemia de Covid-19, sua instalação ainda não ocorreu em 2020.

Nota informativa da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados entende que é possível a análise e a votação dessa proposta diretamente no Plenário do Congresso Nacional. Situação semelhante ocorreu apenas em 2010, quando, por motivo de divergência entre os partidos, o Orçamento foi votado pelo Plenário sem parecer da comissão.

Por similaridade, valeria ainda decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) que, na pandemia, dispensou a comissão mista para análise de medida provisória.

Entretanto, a nota destaca que, conforme atos das Mesas da Câmara e do Senado nos quais é definido o rito sumário para temas orçamentários neste ano, para levar os projetos de LDO e do Orçamento diretamente ao Plenário do Congresso será necessária a concordância de 3/5 (ou 60%) dos líderes da Câmara e do Senado."

Assim chegamos a esta última quinzena do ano praticamente sem consenso sobre nossas prioridades orçamentárias para 2021. Tampouco há consenso sobre a prorrogação da vigência do "Orçamento de Guerra" (Emenda 106/2020). Isso ocorre porque também não há clareza sobre se haverá a extensão temporal da situação de calamidade reconhecida pelo Congresso Nacional no Decreto Legislativo 6/2020.

Nossas regras fiscais excepcionais formalmente findam no próximo dia 31 e, salvo mudança de rumos, retornaremos a uma suposta "normalidade" dos filtros de controle da política fiscal no dia seguinte. Querem nos fazer crer que, em 2021, será afastado o regime do artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal e que voltará a viger plenamente o teto de despesas primárias dado pela Emenda 95/2016.

Para qualquer analista isento da realidade brasileira, contudo, não passa de pensamento mágico (quimera irresponsável?) acreditar que o réveillon trará uma automática mudança jurídica que suplante os desafios factuais da crise sanitária, econômica e social em que nos encontramos por força da Covid-19.

Não obstante a realidade dramaticamente urgente e calamitosa, faltam acordos sobre nosso futuro. A insegurança jurídica só não é maior do que o número de contaminações e mortes. Superamos a marca de 180 mil vidas perdidas e estamos a caminho dos 7 milhões de casos confirmados da doença desde fevereiro.

Nada indica que estabilizaremos e reduziremos as pressões oriundas da dimensão sanitária da crise da Covid-19 na vidada do ano. Em igual medida, as dimensões social e econômica da calamidade serão fortemente agravadas pela cada vez mais previsível "segunda onda".

Estamos todos diante de um tsunami humanitário, enquanto literalmente o cenário fiscal encontra-se imerso numa paralisia decisória em pleno 15 de dezembro. Diante de todo esse contexto, precisamos resgatar o “cálculo dos dissensos toleráveis”, tal como falava Wanderley Guilherme dos Santos, para identificarmos contundentemente quais seriam as intoleráveis limitações fiscais na transição deste ano para o próximo.

No Direito Financeiro brasileiro, o núcleo das despesas incomprimíveis que definem, na prática, o que seria o princípio do mínimo existencial está contido no artigo 9º, parágrafo 2º, da LRF: § 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.” (grifos nossos)

Na ausência de claros consensos fiscais, precisamos resgatar a certeza jurídica de que é intolerável qualquer limitação orçamentário-financeira sobre as obrigações constitucionais e legais de cada ente da federação, assim como é intolerável a descontinuidade do custeio de ações governamentais amparadas pelo anexo de despesas não contingenciáveis da LDO.

Precisamos, pois, afirmar quais são os dissensos toleráveis na democracia brasileira, tal como ela se encontra regida por nossa Constituição Cidadã. Devemos, pois, ter muito claro em mente o que é simplesmente intolerável.

Ao meu sentir, é intolerável, por exemplo, a falseada retomada do teto de despesas primárias dado pela Emenda 95/2016 ao custo da perda de cerca de R$ 40 bilhões para o custeio do SUS no próximo ano. Intolerável é também a falta de segurança alimentar de cerca de 38 milhões de cidadãos brasileiros que acordarão na manhã de 1º de janeiro sem qualquer garantia de segurança alimentar, dada a cessação do auxílio emergencial no dia anterior. É igualmente intolerável a insegurança no custeio da mais ampla e célere cobertura vacinal. Em suma, é juridicamente intolerável a sujeição ao teto das despesas amparadas do contingenciamento, na forma do supracitado parágrafo 2º do artigo 9º da LRF. Isso porque precisamos superar os falsos limites fiscais para a efetividade dos direitos fundamentais amparados por obrigações constitucionais e legais.

No me toca, sigo a defender a necessidade de um plano bienal de enfrentamento da calamidade decorrente da Covid-19 (para cobrir os exercícios de 2020 e 2021), como se pode ler em diversos artigos publicados nesta coluna desde abril (como se pode ler aqui e repetido incansavelmente em várias outras colunas como se pode ler aqui, aqui e aqui).

Considerando que nesta quarta-feira (16/12) o Congresso apreciará o PLDO-2021, parece-nos deveras oportuno retomar o sentido do anexo de despesas não contingenciáveis e seu alcance protetivo nuclear em tempos de tanta incapacidade de apontar soluções para a tragédia anunciada do teto dado pela Emenda 95/2016.

Fica cada vez mais evidente que o teto não é oponível ao rol de despesas incomprimíveis, sob pena de inversão completa da relação de instrumentalidade entre as regras fiscais e a efetividade dos direitos fundamentais.

Neste final de 2020, há relativo consenso de que o teto está em ruínas. Enquanto ele persistir operando tão disfuncionalmente, é preciso resguardar a centralidade fundante da razão de ser do Estado brasileiro, até porque meios fiscais não são fins em si mesmos.

Cedo ou tarde, as regras fiscais brasileiras deverão ser alteradas em nosso país (por mais difícil que seja a correspondente pactuação político-legislativa). Nesse contexto, a única certeza que temos, desde já, é que devemos preservar nosso núcleo de identidade constitucional, cuja limitação orçamentário-financeira é intolerável.




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 é procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, pós-doutora em Administração pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas (FGV/RJ) e doutora em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).

Revista Consultor Jurídico, 15 de dezembro de 2020, 8h00

Comentários de leitores

1 comentário

Comentário

Afonso de Souza (Outros)

Vale sempre a pena lembrar que a deterioração do quadro fiscal brasileiro vem acontecendo há décadas, tendo sido especialmente grave em governos recentes, que operavam em realismo mágico - quanto mais se gasta, mais se arrecada e mais se pode gastar novamente, num círculo virtuoso contínuo. Um certo candidato à prefeitura de São Paulo me veio à mente agora...

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