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Governança 4.0 para crise da Covid-19

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O IDP está lançando mais um livro, "Governance 4.0 para Covid-19 no Brasil. Propostas para Gestão Pública e Para Políticas Sociais e Econômicas", editado pela Almedina, que tivemos oportunidade de organizar junto com o professor e ministro Gilmar Mendes, tendo 29 autores em 24 capítulos, prefaciado pelo atual presidente da Câmara, deputado Rodrigo Maia. Mais do que uma obra teórica ou literária, constitui uma proposta para o debate público de mudanças, legislativas e administrativas, que poderiam ter efeitos concretos e imediatos no combate e superação da pandemia internacional da saúde, que ainda está longe de ser controlada.

Com autores que ocupam cargos relevantes na academia, nas esferas privada e pública, envolvendo os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, o livro está dividido em seis eixos temáticos.

O primeiro eixo, intitulado "Governança da Crise", traz quatro capítulos envolvendo governabilidade, coordenação e a responsabilidade do gestor diante da pandemia. No primeiro deles, Gilmar Mendes, José Roberto Afonso e Diego Viegas Veras demonstram a necessidade de medidas coordenadas e convergentes para os gastos públicos no enfrentamento à pandemia. Rafael Silveira e Silva, no segundo capítulo, trata do desafio do Poder Legislativo na conciliação da urgência e da governabilidade democrática em ambiente de crise. A seguir, Hadassah Laís S. Santana e William Baghdassarian apresentam algumas propostas relativas à segurança jurídica dos administradores públicos a partir das medidas tomadas com urgência referentes aos aspectos de execução orçamentária e financeira para conter os efeitos da crise. No último capítulo dedicado especificamente a se governar na crise, Leonardo Ramos Soares analisa em profundidade a Lei de Responsabilidade Fiscal e apresenta o momento atual como oportunidade de reavaliar a missão de controle, em sua missão pedagógica, construtiva, flexibilizadora e conciliadora

O segundo eixo, denominado "Orçamento de Guerra", examina a medida legislativa extraordinária que certamente marcara época por ter sido uma emenda constitucional aprovada em ritmo de teletrabalho e em tão somente cinco semanas provavelmente um caso único do mundo. José Roberto Afonso traz a conceituação do orçamento de guerra e discorre sobre a complexidade do enfrentamento não somente no aspecto de saúde pública, mas também na proteção social e na produção econômica. Bruno Dantas e Frederico Carvalho Dias defendem o orçamento de guerra em resposta à pandemia, pronunciando-se sobre o cenário de incertezas, as possibilidades de solução, incluindo a flexibilização do direito e a decisão política da aprovação da emenda como solução encontrada para instrumentalizar o combate à crise. Já Cristiane Coelho desvela em detalhes o caminho para a promulgação da Emenda Constitucional nº 106 de 2020. Posteriormente, as considerações de Fernando Scaff e Luma Cavaleiro de Macêdo Scaff realçam o contexto de exceção para um aprofundamento da atividade financeira do Estado, em especial discorrendo sobre o acirramento do quadro de desequilíbrio fiscal e sugerindo medidas de governança que permitam gerir a crise, convergindo para medidas que fortaleçam o federalismo e reduzam as desigualdades sociais.

Em seguida, o terceiro eixo, "Federação à Prova", apresenta os desafios do federalismo fiscal brasileiro nos âmbitos administrativo e financeiro, tecendo inclusive a preocupação quanto aos desdobramentos judiciais. Hadassah Santana, Lúcio Guerra e William Baghdassarian começam analisando as principais medidas de apoio emergencial aos entes federados, para demonstrar que o federalismo fiscal assume relevante papel quando há uma pressão para maior gasto em áreas como saúde, assistência social, auxílio emergencial, e com as ações de mitigação dos efeitos econômicos adversos sobre empresas, emprego e renda dos trabalhadores perpassando ao mesmo tempo a redução na entrada de receita, em especial para os entes subnacionais. Seguidamente, Laís Khaled Porto e José Roberto analisam os desafios administrativos e financeiros da federação brasileira em tempos de Covid-19, ressaltando a coexistência de mais de uma esfera de governo competente para as medidas adotadas no enfrentamento à pandemia e no desafio do cumprimento dos preceitos fundamentais, entre os quais a própria forma federativa de Estado está inserida. Destacam a possível ausência de clareza e estratégia na gestão da crise que se agiganta em todos os aspectos e denota a oportunidade ímpar da Federação Brasileira, que nasceu de "cima para baixo" e agora pode renascer "de baixo para cima". Ainda no contexto da federação posta à prova, Eduardo Luz, Israel Santana e Hadassah Laís Santana abordam os desdobramentos dos limites constitucionais como vetores de ponderação normativa diante de nova realidade social e das pressões que ocorrem junto ao gestor público em tempos de instabilidade.

No contexto vivido, se fez importante dedicar o quarto eixo do livro para a saúde e a proteção social. O texto inicial é de Élida Graziane Pinto, José Roberto Afonso e Leonardo Cezar Ribeiro, que analisam o gasto federal e a gestão emergencial com saúde. Destaca-se a demora na entrega de repasses aos Estados e municípios, e indica-se possível omissão no dever de coordenação nacional orçamentária para o enfrentamento da guerra. Élida ainda escreve outro capítulo que é posto em seguida, desvendando o "estado de coisas inconstitucional" no custeio do SUS em meio à pandemia da Covid-19. A abordagem indaga acerca do alcance do princípio da vedação de retrocesso e do princípio da vedação de proteção insuficiente diante de alterações constitucionais que afetaram, por via oblíqua, o direito fundamental à saúde, mediante imposição de restrição orçamentária para sua fruição. O capítulo, assinado por José Roberto Afonso, fala dos desafios do distanciamento e considera algumas propostas de seguro-destrabalho e de inovação social. Demonstra-se que a pandemia agravou condições anteriores e reflete-se sobre o impacto das políticas sociais para a parcela da população denominada de invisível, considerados aqui os trabalhadores sem vínculo empregatício formal. O capítulo apresenta propostas para conciliar saúde pública com políticas sociais e econômicas, bem como traça os desafios estruturais da proteção social que precisariam ser respondidos nos próximos anos, mas que agora devem ser enfrentados e equacionados nas próximas semanas.

A quinta parte aborda sob dois vieses. A nuance extrafiscal do tributo, com medidas fiscais necessárias para o enfrentamento e para o momento posterior, e, olhando para a arrecadação, observa-se, então, a finalidade fiscal do tributo, colocando a lente do endividamento e do crescimento inclusivo. Hadassah Santana, Ariane Costa e Liziane Meira exteriorizam medidas tributárias necessárias ao enfrentamento da pandemia. O capítulo examina, por amostragem, algumas medidas em nível nacional e internacional para refletir acerca dos caminhos possíveis para as políticas públicas em matéria tributária que sirvam de suporte ao contribuinte para a travessia durante a "guerra" e para o reerguer no "pós-guerra". Dando continuidade à essa perspectiva, Tácio Lacerda Gama aborda a redenção da extrafiscalidade como instrumento de política setorial. O texto analisa criticamente a extrafiscalidade exercida pelo Estado brasileiro em 2020 e considera o tributo como instrumento, em especial no consumo, de enfrentamento à pandemia. Nesse ponto, o autor convida à compreensão do tributo como poderoso instrumento de políticas setoriais. Passa-se, então, à visão de Gustavo Brigagão, também concernente às medidas tributárias necessárias ao enfrentamento da Covid-19. Nesse texto, a abordagem traz a preocupação com os setores de indústria, comércio e principalmente serviços e aduz sobre a necessidade de se reequacionar a carga tributária, considerando o faturamento das empresas e a temporalidade, na medida em que há necessidade específica de recuperação das contas públicas, além de traçar questionamentos sobre o melhor momento para a reforma tributária em correlação aos possíveis efeitos à economia nacional. Celso Correia Neto e José Roberto Afonso engendram acerca da renúncia de receita necessária para o combate à pandemia e analisam o regime jurídico aplicável à concessão de incentivos ou benefícios de natureza tributária utilizados no enfrentamento da calamidade pública. Ao considerar a inevitável renúncia de receitas, uma das alternativas de financiamento do Estado é, então, o endividamento público, temática de Luis Felipe Vital Nunes e William Baghdassarian. O capítulo aduz sobre a compreensão da dinâmica do endividamento público durante a pandemia e acerca do efeito dessas medidas sobre a sustentabilidade fiscal. Para isso, o capítulo descreve as ações que trouxeram o maior impacto para o endividamento público durante a pandemia da Covid-19 e estima o ambiente pós-pandemia para essa relevante variável macroeconômica. Em conclusão, Paulo Paiva delineia sobre a governança fiscal e o crescimento inclusivo à luz das condições da economia brasileira, demo do que sugere estratégias de recuperação, incluindo a necessidade de aprovações de projetos como a independência do banco central e a necessária criação de instrumentos para o monitoramento e a avaliação das políticas fiscais.

Por fim, fala-se da economia da depressão e desvendam-se, por meio de propostas, medidas para a reconstrução, passando pelo crédito de proteção das empresas, sugestões de investimentos e novas parcerias e a utilização do esporte como medida de impulso para o momento pós-covid-19. José Roberto Afonso, Geraldo Biasoto Jr. e Murilo Ferreira Viana inicialmente alertam que o Brasil ainda estava a se recuperar da recessão de 2015/16. Ademais, criticam que créditos dos bancos públicos se mostram mais conservadores que bancos privados. Nesse caso, é preciso alternativa para levar o crédito em condições minimamente razoáveis às empresas, especialmente às de menor porte. Os mesmos autores, mais Paulo Vale, defendem a seguir uma proposta de crédito para a proteção das empresas, para viabilizar que a queda da atividade produtiva seja mitigada e, especialmente, que ela não degenere numa ampla quebra das unidades econômicas.

O penúltimo capítulo se volta para o futuro, da reconstrução da economia brasileira. De novo Afonso, Biasoto Jr. e Viana refletem sobre o reordenamento do padrão de financiamento e de realização do investimento público na economia brasileira. No último capítulo do livro, Pedro Trengrouse, José Roberto Afonso e Lais Khaled Porto falam sobre o futebol e a pandemia. Refletem sobre o papel importante do esporte como vetor econômico e na oportunidade de, ao invés de financiar entidades esportivas insolventes com dinheiro público, virar o jogo, inclusive no futebol, e o considerar como uma atividade que faz parte do arranjo produtivo, compreendendo-o como atividade econômica.

Fica claro que este livro tem o condão de colocar de forma clara medidas possíveis, propostas viáveis que compreendem o efeito de sustentabilidade fiscal durante o enfrentamento presente, que incluem a segunda onda até a proposta para a reconstrução. E aqui o significado é realmente fazer de novo, fazer de outro jeito. Não haverá como remendar. O tempo, a sociedade, a economia, tudo já é diferente. As medidas expostas no livro vão desde o crédito de proteção das empresas, passando por sugestões de investimentos e alcançam sugestões de novas parcerias, além da utilização do esporte como uma das medidas de impulso para o momento pós-covid19.

Enfim, a guerra da Covid-19 está longe de acabar. É necessário salvar vidas com proteção social, com planos de médio a longo prazo, com responsabilidade de construir novo ciclo de crescimento para o Brasil. As crises possibilitam outros caminhos e desconstroem cenários que pareciam estáticos e imutáveis. A mudança não é uma opção. Ela já aconteceu, mister escolher o caminho.

O livro "Governance 4.0 para Covid-19 no Brasil" é uma contribuição propositiva para se tentar melhorar a gestão pública e a formulação e execução de políticas públicas, em particular as fiscais, sociais e econômicas, tão desafiados pela pandemia internacional.

Em tempo: mais detalhes sobre a obra coletiva no portal do IDP.

O livro já está à venda em diversas livrarias e também pela Almedina Brasil (clique aqui).




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Hadassah Laís Santana é tributarista e pós-doutoranda em Direito Tributário pela Universidade de Brasília.

 é economista epós-doutor em Administração Pública pela Universidade de Coimbra.

Revista Consultor Jurídico, 1 de dezembro de 2020, 18h16

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