Criação de conselhos de fiscalização do Executivo divide ministros do STF

A possibilidade de o Poder Legislativo editar lei para criar conselhos compostos pela sociedade civil para fiscalizar as atividades do Executivo dividiu o Plenário do Supremo Tribunal Federal ao meio. Em julgamento virtual encerrado no sábado (29/8), cinco ministros entenderam que a iniciativa é constitucional. Outros cinco votaram pela inconstitucionalidade.

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Não participou do julgamento o decano do STF, ministro Celso de Mello. É o segundo empate recente confirmado em Plenário virtual. No outro caso, ocorrido há menos de um mês, a corte também ficou no 5 a 5 ao discutir cobrança de Imposto de Renda para a contribuintes que moram na Suécia e no Brasil.

Após a indefinição, o Supremo aplicou o artigo 146 do Regimento Interno para desempatar. Diz a norma que “havendo, por ausência ou falta de um Ministro, nos termos do art. 13, IX, empate na votação de matéria cuja solução dependa de maioria absoluta, considerar-se-á julgada a questão proclamando-se a solução contrária à pretendida ou à proposta”.

Naquele caso concreto, a conclusão foi a de que há isenção tributária em dividendo pago no exterior. 

Se aplicado o mesmo entendimento, a conclusão tende a ser a encampada pela divergência aberta pelo ministro Alexandre de Moraes, que negou provimento ao recurso extraordinário. Ele foi seguido pelos ministros Rosa Weber, Cármen Lúcia, Luiz Fux e Gilmar Mendes.

A tese proposta foi: É inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que cria conselho popular com atribuições de participar do planejamento municipal, fiscalizar a respectiva execução e os demais atos da administração municipal.

A corte ainda não se pronunciou sobre o resultado final do julgamento.

Nelson Jr./SCO/STF

Separação dos poderes
O caso trata dos artigos 54 e 55 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, que institui Conselhos de Representantes, e a Lei 3.881/2004, que dispõe sobre a criação, composição, atribuições e funcionamento daqueles Conselhos.

Esses órgãos poderiam participar do processo de planejamento municipal, incluindo a elaboração das propostas orçamentárias e do plano diretor, além de fiscalizar a sua execução e os demais atos da administração municipal.

O Tribunal de Justiça declarou a inconstitucionalidade das normas por considerar interferência indevida, pela Câmara Municipal, em seara própria do Executivo. O entendimento foi mantido na divergência aberta pelo ministro Alexandre de Moraes, para quem esses conselhos, por terem natureza jurídica destinada ao assessoramento, devem ser instituídos por lei de inciativa exclusiva do Executivo.

“Esses Conselhos têm assento constitucional, e, por isso, podem ser criados por lei de iniciativa do Executivo, como também do Legislativo. Situação bem diferente da que ora se apresenta, em que a Câmara de Vereadores institui órgão sui generis que, pelas suas atribuições, promovem indevida ingerência na gestão administrativa do Município”, afirmou.

Democracia participativa
Por outro lado, o voto do relator, ministro Marco Aurélio, foi seguido pelos ministros Dias Toffoli, Luiz Edson Fachin, Luís Roberto Barros e Ricardo Lewandowski. A tese proposta foi: Surge constitucional lei de iniciativa parlamentar a criar conselho de representantes da sociedade civil, integrante da estrutura do Poder Legislativo, com atribuição de acompanhar ações do Executivo.

Carlos Moura/SCO/STF

O voto destaca que o princípio da participação direta na gestão pública é consagrado na Constituição Federal. Afirma ainda que a intenção das normas contestadas é de mera proposição no sentido de melhoria no acompanhamento da gestão pública, com aposta na experiência do dia-a-dia e na ideia de que quem mais precisa atuar é o próprio povo.

“Quando se vislumbra centelha de esperança na participação da comunidade, mesmo no campo opinativo, causa espécie a paradoxal iniciativa do Estado em bloqueá-la, em mitigar o acesso, como se, dono e senhor de todos os anéis, pudesse, num rasgo de onisciência e onipresença, compreender e ir ao encontro das soluções pertinentes para calar os anseios populares, no mais das vezes voltados ao básico necessário à sobrevivência”, afirmou o relator.

Assim, o ministro Marco Aurélio afastou a inconstitucionalidade por entender que o respeito à independência dos Poderes não pode significar exclusividade do Executivo na atividade criativa, considerados arranjos institucionais para melhor desempenho na missão constitucional.

“Dos textos normativos, são extraídas as melhores intenções, não havendo espaço a que se cogite de inviabilização ou emperramento da máquina. A quadra é reveladora de um novo senso de cidadania, transparecendo o interesse geral em dominar, sob o ângulo do conhecimento, tudo o que se implemente na seara administrativa, presentes atos omissivos e comissivos”, concluiu.

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RE 626.946