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Público x Privado

Revisão de atos pela administração pública e instabilidade de jurisprudência

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A revisão pela administração pública dos seus atos é algo de vem sendo aceito pelo nosso sistema jurídico pátrio e consubstanciado nas Súmulas 473 e 346 do STF que assim dispõe:

Súmula 473

A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Súmula 346

A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

A lei 9.784, de 1999, veio a manter o que já estava consolidado na jurisprudência para permitir a revisão dos atos quando eivados de vício de legalidade e revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos (art. 53). Mas, ao mesmo tempo, estabeleceu um marco decadencial de 5 anos para a possibilidade de anulação dos atos por vício de legalidade, salvo comprovada má fé, (art. 54), o que suscitou alguma controvérsia, especialmente no âmbito da revisão dos atos pelo Tribunal de Contas da União.

Mais recentemente, em outubro de 2019, o Supremo Tribunal Federal veio a julgar o Tema 839 de repercussão geral e reconheceu a possibilidade de um ato administrativo, caso evidenciada a violação direta ao texto constitucional, ser anulado pela Administração Pública mesmo quando decorrido o prazo decadencial previsto na Lei nº 9.784/1999. O tema foi decidido no RE 817.338, em que ser debatia a possibilidade de rever-se ato de anistia política que não se enquadraria ao art. 8º do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias. O ponto central da decisão que aqui se estabeleceu foi afastar o prazo decadencial de 5 anos previsto no art. 54 da Lei 9.784, de 1999, para rever um ato que seja flagrantemente contrário à Constituição Federal, como claramente indica o item 3 da Ementa do decisão:

3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes.

Tal decisão, em que pese buscar corrigir um aparente erro do ato administrativo, possui o condão de produzir muitas incertezas no âmbito da jurisprudência administrativa e na certeza dos respectivos atos administrativos.

Em primeiro lugar, um sistema em que a Constituição é extremamente extensa acaba potencializado os debates administrativos recorrentemente remetidos a temas constitucionais. E, nesta seara, a administração pública possui uma janela de oportunidade inigualável para rever os seus atos que produzam resultados inconvenientes na perspectiva de despesa ou para atender ou superar controvérsias de ocasião. Colocar um ato em revisão tem levado à suspensão de pagamentos e à postergação de direitos já reconhecidos. Eventualmente, é um estratégia da não decisão administrativa, um dos maiores fatores na geração de esqueletos e na formação de passivos financeiros e jurídicos.

Infelizmente, a decisão do Supremo, ao afirmar a primazia absoluta da Constituição para afastar o prazo decadencial da lei, acaba por favorecer da formação de mais litígios e controvérsias, em que decisões administrativas são retomadas principalmente para lidar com decisões inconvenientes, sejam certas ou erradas. E aí o tempo burocrático acaba por matar o próprio direito, pois, se errada a administração, a revisão do ato no campo judicial convive com um processo infindável e muitas vezes de resultados equivocados.

Não se diga que atos inconstitucionais não possam subsistir, já que ao próprio Supremo é dado modular a vigência de uma norma inconstitucional no tempo, validando algo que confronta a Constituição diretamente. O prazo decadencial milita favor da estabilidade e contrário ao fluxo interminável de revisões administrativas, também pode fazer o mesmo.

A principal razão da decadência e da prescrição é a estabilidade. Não é possível um Estado funcionar podendo rever periodicamente as suas decisões, produzindo instabilidade em realidades que perduram, muitas vezes, a décadas. Certo ou errado o ato administrativo objeto da revisão, é certo que o Tema 839 de repercussão geral gerará mais litígios a serem, eventualmente, dirimidos pelo Judiciário, acumulando mais crise em um sistema judicial que tem dificuldade de respirar.

De tudo isto, são atuais as palavras de Roberto Campos: No Brasil até o passado é incerto.

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Luís Inácio Adams é advogado, ex-procurador da Fazenda Nacional, foi Advogado-Geral da União (2009 a 2016).

Revista Consultor Jurídico, 24 de agosto de 2020, 15h37

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