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Improbidade administrativa: a hora e a vez dos acordos

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A Lei de Improbidade Administrativa proibia a realização de transação, acordo ou conciliação nas ações judiciais que regulava. Essa vedação vigorou durante anos até o advento da Lei nº 13.964, de 2019, oriunda do denominado pacote "anticrime".

Essa mudança tardou a acontecer. Em verdade, o tempo mostrou como a norma proibitiva tornava-se cada vez mais obsoleta, diante dos novos interesses estatais, das empresas e dos empresários. Enquanto as colaborações premiadas ganhavam força no processo penal, os acordos de leniência eram experimentados e outros meios de composição envolvendo a Administração Pública viam-se empregados com maior frequência, a Lei de Improbidade Administrativa permanecia estática, na contramão da tendência das outras esferas do Direito de realizar negócios jurídicos processuais.

A mencionada vedação legal obstava não apenas a composição nas ações de improbidade administrativa e nos inquéritos civis que as antecedem, mas também colocava em dúvida a incidência dos efeitos de acordos de colaboração premiada e de acordos de leniência sobre o campo da improbidade administrativa.

Em muitos casos, o colaborador processual, no âmbito da persecução penal, não tinha a segurança jurídica de a delação premiada vir a impedir a eventual condenação em ações de improbidade administrativa que viessem a tratar dos mesmos fatos revelados por ele na colaboração processual penal. Quando muito, os acordos no processo penal continham cláusulas em que o Ministério Público se comprometia a envidar esforços para que tanto o acordo como a multa pactuada fossem considerados na esfera da ação de improbidade, para análise do interesse de agir, do mérito e do valor do dano.

A mesma situação estranha ocorria com as empresas que firmavam acordos de leniência, em grande medida, em decorrência justamente da proibição de composição disposta na Lei de Improbidade Administrava. Pensava-se, de forma equivocada, que, se vedadas transações nesse campo jurídico, os negócios jurídicos processuais, firmados em outros procedimentos, não poderiam acarretar efeitos sobre as ações de improbidade.

Vale observar que algumas normas, editadas antes da Lei nº 13.964/2019, já colocavam em xeque a barreira ao ajuste no âmbito da improbidade administrativa. Confira-se, por exemplo, o artigo 26 da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro, que facultou à Administração Pública o poder de celebrar tais compromissos no direito pátrio.

No entanto, somente com a nova redação do artigo 17, §1º, da Lei de Improbidade Administrativa, promovida pela Lei nº 13.964/2019, passou-se a permitir, de maneira expressa, a celebração de acordo de não persecução cível no campo da improbidade. Assim, a proibição restou afastada por meio de claríssima alteração legal que autorizou acordos que disponham quanto à tutela da probidade administrativa.

Diante disso, é possível crer que se podem ver solucionadas diversas controvérsias ainda existentes, entre elas aquelas pertinentes aos efeitos da colaboração premiada penal sobre os procedimentos atinentes à improbidade.

Neste momento, aguardam-se interpretação e aplicação das leis em exame a contar de uma perspectiva de sistema legal harmônico e de proteção à eficácia dos acordos com o Estado para pessoas físicas e pessoas jurídicas de direito privado.

Essa convicção quanto ao futuro entendimento uniforme das cortes, todavia, abalou-se frente a julgamento do Superior Tribunal de Justiça, proferido em junho deste ano, que ignorou a existência da modificação legal. O Tribunal da Cidadania, como se autoproclama, assentou que as colaborações premiadas não produziriam efeitos sobre as ações de improbidade administrativa, pois a lei não permitiria negócios jurídicos para pôr fim a tal espécie de litígio (Recurso Especial nº 1.464.287/DF). Ao que parece, o tribunal não atentou à modificação do ordenamento jurídico e desenvolveu raciocínio com base em texto legal desatualizado. Espera-se que esse manifesto erro seja corrigido pela própria corte, para evitar que tal aresto seja reproduzido por outros tribunais e magistrados em primeiro grau de jurisdição.

Também, o Supremo Tribunal Federal poderá pacificar aludida quaestio iuris no julgamento do Agravo em Recurso Extraordinário nº 1.175.650/PR, cuja repercussão geral foi reconhecida pelo Pleno da corte, antes mesmo da alteração legislativa. Aliás, nesse sentido, manifestou-se a Procuradoria-Geral da República pela fixação da tese: "Há de ser admitido o uso da colaboração premiada em ação civil pública por ato de improbidade administrativa movida pelo Ministério Público".

Cabe agora acompanhar os julgamentos das altas cortes na esperança de que a jurisdição brasileira venha prestigiar, de vez, os efeitos exógenos dos acordos com a Administração Pública, com vistas à eficácia do modelo consensual que se impôs no direito público brasileiro.




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 é advogado, especialista em Direito Processual Civil (CEU), mestre e doutor na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e pós-doutor no Ius Gentium Conimbrigae (Universidade de Coimbra).

Ana Paula Peresi de Souza é advogada, especialista em Direito Econômico e Direito Administrativo pela FGV (SP) e mestranda na Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.

Revista Consultor Jurídico, 24 de agosto de 2020, 14h10

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