Brasil tem de combater causas e consequências da mudança climática

O Estado brasileiro tem o dever jurídico de combater as causas e as consequências das mudanças climáticas, notadamente em razão dos tratados internacionais assinados, das disposições constitucionais e da legislação infraconstitucional.

No plano internacional, somos signatários de acordos que possuem forca obrigacional em nossa ordem jurídica interna. Destaco aqui a convenção quadro das Nações Unidas sobre mudanças climáticas e o acordo de Paris, documentos em que assumimos, perante a comunidade internacional, o compromisso de estabilizar as concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera, limitando o aumento da temperatura média global em bem menos de 2°C acima dos níveis pré-industriais, e envidar esforços para limitar o aumento da temperatura a 1,5°C acima dos níveis pré-industriais.[1]

No plano interno, são inúmeros os dispositivos constitucionais e infraconstitucionais que impõem ao Estado Brasileiro, e também à coletividade, o dever de enfrentar o aquecimento global. O meio ambiente ecologicamente equilibrado recebeu status de direito fundamental em nossa Constituição, sendo reconhecido como instrumento de garantia de uma vida digna e saudável para toda a população.[2] Ao governo foi atribuído o dever constitucional de proteger o meio ambiente e combater a poluição em quaisquer de suas formas.[3]

Tamanha foi a preocupação com a garantia de um meio ambiente ecologicamente equilibrado em nossa sociedade que a CRFB admitiu expressamente, e sem ressalvas, o controle de produção, comercialização e emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para vida, qualidade de vida e meio ambiente.[4] E não podemos esquecer que nossa ordem econômica constitucional tem por um de seus princípios justamente a defesa ambiental, autorizando o tratamento diferenciado entre produtos e serviços conforme os respectivos impactos ambientais.[5] Plenamente admissível, portanto, que atividades geradoras de gases de efeito estufa recebam tratamento diferenciado e proporcional aos impactos negativos que geram sobre nossa comunidade planetária, e em especial sobre nosso sistema climático.

Outro ponto a ser abordado, ainda no plano constitucional, é a relação entre aquecimento global e diretos fundamentais. Há sólidas evidências cientificas de que direitos fundamentais garantidos em nossa Constituição serão severamente impactados em decorrência do aquecimento global. O fenômeno ora tratado irá causar problemas como escassez hídrica, elevação do nível do mar, intensificação de ressacas, furacões, inundações e outros desastres naturais. [6] Esses fenômenos põem em risco direitos fundamentais, como o direito a água, alimentação adequada, saúde, moradia e propriedade, entre outros. Na medida em que conhecemos a causa e os efeitos das mudanças climáticas, não há espaço para omissões estatais que venham a permitir o perecimento dessas garantias fundamentais, principalmente quando a própria Constituição determinou à União que planeje e promova permanentemente a defesa da nação contra calamidades públicas.[7]

No plano infraconstitucional, a determinação de atuação do Estado brasileiro no combate ao aquecimento global é explicita. A política nacional de mudanças climáticas tem por objetivos expressos a contabilização do desenvolvimento sócioeconômico com a proteção do sistema climático, a edução das emissões de gases de efeito estufa (GEE)[8], o fortalecimento da redução de GEE por meio de sumidouros e a implementação de medidas de adaptação, entre outros.[9] Ademais, foi de enorme relevância a adoção expressa, pela PNMC, de princípios de proteção ambiental extremamente valiosos na defesa do sistema climático, como os princípios da precaução, da prevenção, da participação cidadã e do desenvolvimento sustentável.[10] Tais princípios devem ser observados pelos gestores públicos e podem nortear decisões judiciais objetivando medidas de combate ao aquecimento global.

Para além da legislação especifica sobre clima, há diversos outros diplomas legais dos quais podemos extrair obrigações que, de forma direta ou indireta, resultem em mitigações de emissões de GEE, fortalecimento de sumidouros ou adoção de medidas de adaptação. Citamos, por exemplo, o código florestal e o sistema nacional de unidades de conservação, quando impõem a manutenção de floresta em pé e fortalecem a manutenção de sumidouros de carbono;  o Estatuto da Cidade e a política de mobilidade urbana, que garantem o direito a cidades sustentáveis e servem de amparo à construção de cidades com baixas pegadas de carbono, menos poluentes e mais resilientes; e as políticas nacionais de defesa civil e gerenciamento costeiro, que também servem de amparo para implementação de iniciativas destinadas a reduzir a vulnerabilidade dos sistemas naturais e humanos frente aos efeitos atuais e esperados da mudança do clima.

Logo, a conclusão que extraímos de nossos tratados internacionais, Constituição e legislação infraconstitucional é que a implantação de uma política climática eficiente é dever de Estado, independentemente dos governantes e de suas respetivas ideologias partidárias.

No plano fático, são inúmeras as possibilidades de o Poder Público atuar para promover medidas de mitigação e adaptação às mudanças climáticas. Neste pequeno artigo, exploraremos as possibilidades de inserção da variável climática no licenciamento ambiental, obrigação esta decorrente do dever jurídico do Estado e da coletividade de equacionar as causas e as consequências do aquecimento global.

O licenciamento ambiental é o procedimento administrativo destinado a avaliar localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades potencial ou efetivamente poluidores, capazes de causar degradação ambiental. A definição de atividades e empreendimentos sujeitos ao procedimento de licenciamento ambiental vem definida em atos normativos federais, estaduais e municipais. A técnica legislativa costuma ser similar — em regra, o diploma legal vem acompanhado de um anexo, listando de forma exemplificativa as atividades que devem se submeter ao procedimento.

Também o órgão ambiental, diante do caso concreto, pode vir a exigir ou dispensar a licença ambiental, independentemente da atividade constar ou não da listagem. Em regra, essa decisão discricionária avaliará critérios pontuais, como a atividade em si, os impactos do processo produtivo ou a especial vulnerabilidade da área onde o empreendimento ou atividade pretende se instalar.

No curso do processo de licenciamento são realizados os estudos ambientais, que avaliam os impactos ambientais, econômicos e sociais, positivos e negativos, abrangendo localização, instalação, ampliação e operação da atividade licenciada.

Os procedimentos de licenciamento ambiental, caso conduzidos com foco especial na questão das mudanças climáticas, podem ser de grande valia para promover a redução das emissões de gases de efeito estufa, proteger e ampliar os sumidouros de GEE e implementar medidas de adaptação. Nesse ponto, sustentamos que tanto a definição das atividades e empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental quanto a enumeração dos impactos a serem analisados nos estudos ambientais devem ter em mente causas e consequências do aquecimento global. Oferecemos nas linhas seguintes algumas sugestões de ação.

De início, sustentamos que as emissões de GEE sejam consideradas para fins de definição dos empreendimentos sujeitos ao processo de licenciamento ambiental. Desse modo, evita-se que empreendimentos que emitam significativas quantidades de GEE não se submetam a processo de licenciamento e, consequentemente, não sejam instados a adotar medidas sérias de mitigação e controle de GEE.

No processo de licenciamento ambiental, ainda na elaboração dos termos de referência, os órgãos licenciadores devem exigir que os estudos ambientais considerem as emissões de GEE, tanto na fase de instalação quanto na de operação, a fim de definir, discutir e planejar, desde o nascedouro, alternativas tecnológicas menos poluentes, medidas compensatórias de emissões, elaboração de inventario de GEE, monitoramento das emissões, entre outras ações. A consideração da variável climática ainda na fase inicial do licenciamento também pode vir a fundamentar a denegação da licença ambiental.

As obras de construção do complexo minerário s11d, na floresta nacional de Carajás, no Pará, fornecem um exemplo do que se disse aqui. Em virtude da inserção do componente climático nas discussões do licenciamento do empreendimento, foram adotadas as seguintes medidas no curso do procedimento: a) redução de aproximadamente 1,1 mil hectares na supressão de vegetação nativa em relação ao projeto original, mantendo-se sumidouros de carbono; b) criação do parque nacional dos campos ferruginosos, com 79.086,04 hectares; c) alteração do método de lavra, tornando desnecessária a construção de barragem de rejeitos e, consequentemente, limitando a movimentação de caminhões na planta, reduzindo a emissão de gases de efeito estufa.[11]

Outra exigência que se impõe nos processos de licenciamento ambiental é que as emissões de toda a cadeia de produção sejam levadas em consideração pelos licenciadores, e não apenas as emissões diretamente decorrentes do projeto licenciado. Colhe-se do caso "border power plant working group v department of energy USA" interessante aplicação prática do que aqui se advoga.[12] Cuidava-se do licenciamento ambiental de linhas de transmissão de energia na Califórnia, tendo os autores da ação argumentado que o EIA não considerou o aumento da produção das plantas do México ligadas ao sistema californiano, e o respectivo incremento das emissões de GEE. O argumento restou acolhido pelo Poder Judiciário, que entendeu que o incremento das emissões das plantas produtivas no México não poderiam ser desconsideradas do EIA das linhas de transmissão.

O debate sobre a adoção da melhor tecnologia disponível também não pode ser ignorado. O documento nacional complementar sobre nossa INDC declara que, para o cumprimento das nossas metas, o setor industrial deve promover novos padrões de tecnologia limpa e ampliar medidas de eficiência energética e de infraestrutura de baixo carbono.[13] Fora isso, princípios como o do poluidor pagador socorrem a tese de que, em sendo comprovada a viabilidade econômica da utilização de tecnologia menos poluente, esta se impõe como dever, e não faculdade do empreendedor. É preciso, portanto, impor a adoção das tecnologias menos poluentes, de forma obrigatória.

Iniciativa interessante no campo da avaliação de GEE no processo de licenciamento ambiental partiu do órgão ambiental estadual do Rio de Janeiro, o INEA. Desde 2012 vigora a resolução INEA 65/2012, que entre outras medidas, estabeleceu uma lista de empreendimentos[14] que devem apresentar, no curso do processo de licenciamento ambiental, um plano de mitigação de gases de efeito estufa; metas de redução a serem atingidas, inclusive quando do pedido de renovação de licença; possibilidade de aplicação de sanções administrativas ante o não atingimento das metas aprovadas; e revisão imediata das metas na hipótese de o Brasil vir a estabelecer metas mais restritivas, isoladamente ou em conjunto com outros países. Por meio da resolução 64/2012, o INEA também impôs a determinados empreendimentos a obrigatoriedade de apresentação de Inventário de Emissões de GEE, no âmbito do licenciamento ambiental. Tais iniciativas podem e devem ser replicadas em outras unidades da federação.

Também se vislumbra uma lacuna de consideração da variável climática no licenciamento de empreendimentos urbanos. Os ambientes urbanos são os maiores consumidores de energia no mundo[15], bem como onde se produzem as maiores emissões de carbono e gases de efeito estufa.[16] As projeções de crescimento da população urbana em todo planeta não param de aumentar, de forma que, salvo ocorrendo uma radical mudança em nossa estrutura urbana, as emissões de GEE tendem a sofrer incremento significativo.[17]

A CRFB impõe aos municípios o dever de planejamento do desenvolvimento urbano[18], enquanto o Estatuto da Cidade garante a todos o direito a cidades sustentáveis, para as presentes e futuras gerações.[19] É hora, portanto, de cobrar que o desenvolvimento urbano seja precedido de estudos com diagnóstico acurado dos impactos das ações propostas na emissão de GEE, bem como avaliação criteriosa de alternativas de desenvolvimento menos poluentes. Cuida-se da imposição da necessidade de gestão dos riscos climáticos no planejamento urbano. Somente com sua devida consideração poderemos encontrar soluções alternativas e viáveis de redução de emissões de GEE e consolidação de uma economia de baixo carbono.

Nesse contexto, grandes empreendimentos — como loteamentos, grandes condomínios e operações urbanas consorciadas — precisam incorporar a gestão dos riscos climáticos em sua concepção. Em regra, tais empreendimentos se sujeitam a procedimentos de licenciamento urbanístico-ambiental. No curso desses procedimentos, entendemos plenamente viável que questões como eficiência energética, cidades compactas, transporte não motorizado e público, energias renováveis e manejo adequado dos resíduos sejam avaliados pelos órgãos licenciadores.

Para auxiliar o tomador de decisão na tarefa de avaliação de projetos, há instrumentos extremamente úteis, já em utilização em inúmeros países desenvolvidos, capazes de auferir objetivamente o grau de sustentabilidade de empreendimentos urbanísticos. São os instrumentos de sustentabilidade urbana, sistemas de classificação que medem o desempenho de sustentabilidade de um determinado bairro ou núcleo populacional. Para medir o desempenho de um determinado empreendimento, a NSAT detalha as dimensões econômica, ambiental, social e institucional da sustentabilidade em um conjunto de categorias mensuráveis e indicadores. [20]

Esses indicadores medem, por exemplo, questões como eliminação de ilhas de calor, acesso a transporte coletivo de qualidade, eficiência energética dos prédios, reuso de água e inúmeros outros aspectos de sustentabilidade. Como exemplo, citamos os instrumentos de sustentabilidade urbana do Banco Mundial, leed-nb, breeam comunities e casbee-ud. Longe de representarem formulações meramente acadêmicas, esses sistemas já foram utilizados em projetos desenvolvidos em cidades de outros países, como Nova Jersey, Boston e El Paso, todas nos EUA. [21]

Também há espaço nos procedimentos de licenciamento ambiental para implementação de medidas de adaptação. Como sabemos, o aquecimento global já está causando mudanças em nosso sistema climático que vêm impactando, negativamente, sistemas naturais e humanos. Aumento do nível do mar, inundações, ressacas e furacões são alguns exemplos desses impactos negativos que, repita-se, já estão em curso.[22] Para lidar com essas alterações, são necessárias medidas de adaptação, entendidas estas como iniciativas e medidas destinadas a reduzir a vulnerabilidade dos sistemas naturais e humanos frente aos efeitos atuais e esperados da mudança do clima.[23]

A minuta do Plano Nacional de Adaptação[24], elaborado pelo governo brasileiro, chegou a algumas conclusões preocupantes, destacando-se, entre elas, as seguintes: a) os conhecimentos atuais  acerca dos impactos das mudanças climáticas sobre a zona costeira do País são pontuais e incertos; b) há carência de informações sobre os possíveis impactos das mudanças climáticas nos ecossistemas costeiros; c) percebe-se evidente vulnerabilidade dos ecossistemas a tais alterações; e d) o planejamento da ocupação litorânea não leva em conta sequer as orientações atuais, permitindo intensa e desordenada ocupação da faixa litorânea.

A minuta do PNA[25]  veiculou algumas recomendações, entre elas a necessidade de inclusão de estudos de vulnerabilidade a erosão e inundação nos processos de licenciamento ambiental, bem como estabelecimento de cotas de inundação. Tais recomendações não só podem, como devem ser imediatamente postas em práticas nos procedimentos de licenciamento ambiental de empreendimentos na zona costeira, por exemplo.

Durante o processo de licenciamento ambiental pode ser exigido, também, que se analise como determinado empreendimento pode ser afetado pelas mudanças climáticas ou como determinado empreendimento pode agravar riscos já existentes e que tendem a se gravar pela ocorrência do aquecimento global.

Nesse contexto, pode a autoridade licenciadora, ao avaliar um empreendimento na zona costeira, exigir do empreendedor que realize estudo de vulnerabilidade daquele empreendimento a um possível aumento do mar, para definição da área a ser construída. Experiências australianas chegaram a determinar aos empreendedores que considerassem, na elaboração de seus projetos, um possível aumento do mar em 0.8m no horizonte de 50 anos, resultando na alteração do desenho do empreendimento.[26] Com tal medida, resguardam-se direitos fundamentais como o direito a vida e moradia, por exemplo.

Pode-se igualmente exigir do empreendedor que avalie se o seu projeto pode vir a agravar risco que, tão somente por conta das mudanças climáticas, já tenderia a agravar-se. Na Austrália, em caso conhecido, o Poder Judiciário determinou a anulação da licença concedida a empreendimento que se pretendia erguer em uma planície costeira, com tendência de inundação existente já ao tempo do licenciamento.[27] Segundo a corte, não se avaliou como aquele empreendimento poderia agravar aquele risco já existente, e que tendia a se incrementar em razão das mudanças climáticas. O mesmo pode ser aplicado em nosso processo de licenciamento ambiental, inclusive para áreas sujeitas a outros tipos de desastres naturais, como deslizamentos e incêndios.

Em suma, conforme tentamos demonstrar ao longo deste pequeno artigo, o Estado brasileiro detém o dever de combater as causas e as consequências das mudanças climáticas, mediante a implementação de medidas de mitigação e adaptação. Há nos processos de licenciamento ambiental terreno fértil para imposição de tais medidas, restando ao Poder Público cumprir com responsabilidade sua tarefa de nos conduzir a uma economia de baixo carbono e adaptada aos desafios climáticos que estão por vir.