Cálculo do valor dos benefícios do RGPS no regime da EC 103/2019

Sem a pretensão de esgotar o assunto, o presente artigo traz reflexões e posicionamentos sobre três pontos específicos acerca do cálculo do valor dos benefícios no âmbito do RGPS no regime da EC 103/2019, que vêm gerando dúvidas e divergências interpretativas.

São eles: (i) se a regra de composição do período básico de cálculo (PBC) considerando a média de 100% dos salários de contribuição, prevista no caput do art. 26 da EC 103/2019, se aplica ao benefício de auxílio por incapacidade temporária[1], antigo auxílio-doença; (ii) se a regra de exclusão de contribuições que resultem em redução do valor do benefício, prevista no §6º do art. 26 da EC 103/2019, se aplica aos benefícios de auxílio por incapacidade temporária e aposentadoria por incapacidade permanente[2], antiga aposentadoria por invalidez; e, por fim, (iii) se sob o regime da EC 103/2019 deve ser aplicado o limitador externo da renda mensal inicial (RMI) do auxílio por incapacidade temporária previsto no §10 do art. 29 da Lei 8.213/91.

1 Novo sistema de cálculo introduzido pela EV 103/2019
A EC 103/2019 repetiu a estrutura padrão de cálculo introduzida e mantida em vigor desde a Lei Eloy Chaves de 1932, qual seja, calcular o valor do benefício a partir de uma média dos salários de contribuição.

As grandes mudanças introduzidas pelo art. 26 da mais nova reforma da previdência — com o objetivo de reduzir o valor dos benefícios — consistem: (i) no aumento (de 80% para 100%) dos salários de contribuição do PBC utilizados para fins de apuração do salário de benefício (SB); (ii) na não utilização do fator previdenciário (salvo na regra de transição do art. 17); e (iii) no novo percentual e metodologia de aplicação das alíquotas (coeficientes) para fins de apuração da RMI das aposentadorias.

No regime da Lei 9.876/99, que incluiu os incisos I e II no art. 29 da Lei 8.213/91, o SB é o resultado da média aritmética simples (m.a.s.) dos maiores salários de contribuição correspondentes a 80% de todo o período contributivo[3], multiplicada pelo fator previdenciário (FP)[4]. Apurado o SB, são aplicadas as alíquotas previstas em lei para o cálculo da RMI dos benefícios: a) aposentadorias por tempo de contribuição, especial e por invalidez: 100%; b) aposentadoria por idade: 70% + 1% a cada grupo de 12 contribuições, até o máximo de 100%; c) auxílio-doença: 91%; d) auxílio-acidente: 50%[5]. Destaque-se que com a vigência da EC 103/2019 esse regime somente terá aplicação para as situações de direito adquirido (ultratividade da lei previdenciária), ou seja, fatos geradores implementados até 13/11/2019, inclusive.

No regime da EC 103 (art. 26), o SB é o resultado da m.a.s. dos salários de contribuição correspondentes a 100% de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde o início da contribuição, se posterior àquela competência. Apurado o SB, a RMI das aposentadorias[6] será calculada, em regra, aplicando-se a alíquota de 60%, com acréscimo de 2% para cada ano de contribuição que exceder o tempo de 20 anos de contribuição para o homem e 15 anos para a mulher[7].

Finalizando esse tópico, registre-se que a EC 103/2019 não alterou a alíquota de cálculo da RMI do auxílio por incapacidade temporária, que continua sendo de 91% do SB, conforme art. 61 da Lei 8.213/91, o que gera situação de perplexidade, levando-se em conta que a alíquota da aposentadoria por incapacidade permanente, benefício que protege risco social mais grave, é, em regra, de 60%.

2 Composição do PBC do auxílio por incapacidade temporária: média dos 80% maiores ou da totalidade (100%) dos salários de contribuição
Segundo Frederico Amado, a alteração da composição do PBC dos 80% maiores para 100% dos salários de contribuição não alcança o auxílio por incapacidade temporária, “porque o artigo 26, caput, da Emenda 103/2019 somente se aplica aos benefícios com regulação constitucional de requisitos enquanto não há regulamentação (“até que lei discipline o cálculo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social”), o que não ocorre com o auxílio-doença, não regulado pela reforma constitucional”[8]. Em resumo, segundo o ilustre doutrinador, até que lei específica discipline o cálculo do valor dos benefícios no âmbito do RGPS, o SB do auxílio por incapacidade temporária continua sendo calculado com base na m.a.s. dos 80% maiores salários de contribuição.

Com a devida vênia, parece equivocada a posição retro, conforme se extrai de uma análise do art. 26 e da lógica imposta pela EC 103/2019. Eis o teor do citado diploma constitucional:

Art. 26. Até que lei discipline o cálculo dos benefícios do regime próprio de previdência social da União e do Regime Geral de Previdência Social, será utilizada a média aritmética simples dos salários de contribuição e das remunerações adotados como base para contribuições a regime próprio de previdência social e ao Regime Geral de Previdência Social, ou como base para contribuições decorrentes das atividades militares de que tratam os arts. 42 e 142 da Constituição Federal, atualizados monetariamente, correspondentes a 100% do período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde o início da contribuição, se posterior àquela competência. (grifo ausente no original)

Como se vê, o comando constitucional transitório não teve a sua aplicação limitada aos benefícios com requisitos regulamentados pela Constituição ou pela própria emenda, alcançando todas as prestações do RGPS que utilizam o SB como metodologia de cálculo para apuração da RMI, grupo no qual se enquadra o auxílio por incapacidade temporária. Quando pretendeu manter metodologias e critérios de cálculo da legislação anterior, a EC 103 o fez expressamente, como no art. 22, que trata da aposentadoria da pessoa com deficiência[9].

E não altera essa compreensão o fato de o §2º do art. 26 tratar somente das aposentadorias, benefícios com requisitos regulamentados na reforma[10]. É que esse dispositivo trata especificamente do cálculo da RMI, com indicação de alíquotas e sua forma de incidência, que constitui fase diversa e distinta da apuração do SB, regulamentada pelo caput do art. 26. E em relação ao cálculo da RMI relembre-se que o constituinte reformador, de forma consciente ou inconsciente, preferiu manter a alíquota (91%) e a forma de incidência do art. 61 da Lei 8.213/91. Assim, a seleção de benefícios do §2º não afeta, de forma direta ou indireta, a aplicação do caput do art. 26 ao auxílio por incapacidade temporária.

Nesse contexto, agiu de forma acertada o INSS quando da edição do Ofício SEI Circular nº 064/2019/DIRBEN/INSS, de 30 de dezembro de 2019, esclarecendo que a partir da EC 103/2019 o auxílio por incapacidade temporária não sofreu alteração na regra de cálculo da RMI, exceto quanto à composição do PBC (item 3.5.1.1). Entendimento diverso violaria a genérica e impositiva regra do caput do art. 26, criaria embaraços e dificuldades operacionais com a manutenção de dois sistemas de cálculo para composição do SB e aprofundaria ainda mais a divergência de renda, por exemplo, entre o auxílio por incapacidade temporária e a aposentadoria por incapacidade permanente.

3 Aplicação da regra de exclusão de salários de contribuição prevista no §6º do art. 26 da ec 103/2019 aos benefícios de auxílio por incapacidade temporária e aposentadoria por incapacidade permanente
Outra questão que tem se mostrado polêmica nessa fase inicial de estudos e aplicação da EC 103/2019 é a possibilidade de exclusão de salários de contribuição quando do cálculo do SB, com o objetivo de elevar o valor do benefício. A dúvida, nesse ponto, é se a nova previsão constitucional alcança os benefícios por incapacidade. Frederico Amado, na obra já citada, sem maiores aprofundamentos, defende que sim[11]. Novamente pedimos vênia para discordar e acompanhar a posição sustentada pelo INSS no Ofício SEI Circular nº 064/2019/DIRBEN/INSS, de 30 de dezembro de 2019, item 3.4.3.1, que restringe a sua aplicação às aposentadorias programadas: por tempo de contribuição, inclusive a do professor (regras de transição: arts. 15, 16, 17 e 20), por idade (regra de transição: art. 18), especial por exposição a agentes nocivos (regra de transição e regra transitória: arts. 19, I e 21, respectivamente) e por idade e tempo de contribuição, inclusive a do professor (regra transitória: art. 19, caput e inciso II).

Eis o teor do diploma constitucional:

§6º Poderão ser excluídas da média as contribuições que resultem em redução do valor do benefício, desde que mantido o tempo mínimo de contribuição exigido, vedada a utilização do tempo excluído para qualquer finalidade, inclusive para o acréscimo a que se referem os §§ 2º e 5º, para a averbação em outro regime previdenciário ou para a obtenção dos proventos de inatividade das atividades de que tratam os arts. 42 e 142 da Constituição Federal. (grifo ausente no original)

Na hipótese, o que se percebe é que o constituinte reformador estabeleceu um mecanismo para tentar minimizar as perdas que segurados e dependentes sofreriam com o novo modelo de cálculo dos benefícios.

O objetivo é permitir a exclusão dos menores salários de contribuição quando do cálculo do SB, apurando-se um valor mais elevado, desde que mantido o tempo mínimo de contribuição necessário para a concessão do benefício. Registre-se que se trata de um mecanismo com campo de incidência limitado e de grande complexidade operacional, que poderá gerar inúmeras demandas revisionais se o sistema de cálculo do INSS não for devidamente adaptado. 

Antes de prosseguir na nossa controvérsia, vamos analisar um exemplo para melhor compreensão do instituto. João completou em 10/03/2020 (DER) os requisitos para se aposentar por idade na regra de transição do art. 18 da EC 103/2019 (idade de 65 anos, tempo de contribuição de 15 anos e carência de 180 meses)[12]. Na DER, João tinha 65 anos de idade e 26 anos de contribuição e carência. A RMI será calculada em duas etapas, da seguinte forma: (i) SB = m.a.s. de 100% dos salários de contribuição a partir de julho de 1994; (ii) RMI = SB x alíquota de 72% (60% + 12% [6 anos além dos 20 anos x 2%]). Como João tem 11 anos de contribuição além dos 15 necessários para a concessão do benefício, ele poderá excluir até 132 salários de contribuição do cálculo do SB, com o objetivo de alcançar o melhor valor. Em nenhuma hipótese ele poderá excluir mais de 132 salários de contribuição, sob pena de não preencher o tempo mínimo de contribuição necessário para a concessão do benefício (15), como expressamente consta do §6º transcrito.

Percebe-se que no exemplo dado as possibilidades de exclusão são variadas, demandando inúmeras simulações, com a necessária observância de uma relação importante: se de um lado a exclusão de contribuições pode aumentar o valor do SB, ela implica a redução da alíquota para o cálculo da RMI. A título de exemplo, se João decidir por excluir 36 salários de contribuição, que não poderão ser utilizados para qualquer finalidade, a alíquota para o cálculo da RMI que era de 72% passará a ser de 66% (60% + 6% [3 anos além dos 20 x 2%]). Assim, é certo que somente no caso concreto poderá se verificar se o acréscimo no SB a partir das exclusões compensa a redução da alíquota e proporciona uma RMI mais favorável.

Contextualizada a aplicação da regra, fica mais fácil perceber a sua não incidência em relação aos benefícios por incapacidade, que não possuem como requisito de acesso o tempo de contribuição invocado no §6º do art. 26 da EC 103/2019 como limite mínimo intransponível para a exclusão dos salários de contribuição.

Como é de conhecimento geral, a aposentadoria por incapacidade permanente e o auxílio por incapacidade temporária possuem como requisitos de concessão, exclusivamente: (i) qualidade de segurado na data de início da incapacidade (DII); (ii) carência de 12 contribuições na DII, salvo hipóteses de dispensa; e (iii) incapacidade permanente ou temporária.   

Assim, sob pena de não existir um limite mínimo intransponível para exclusão dos salários de contribuição, permitindo o afastamento até mesmo de todos menos um[13], a regra específica de cálculo em comento não se aplica aos benefícios que não possuem entre os seus requisitos de concessão o tempo de contribuição. E destaque-se que não podemos tomar carência como tempo de contribuição para aplicação do § 6º do art. 26, permitindo que a exclusão ocorra até sobrarem 12 salários de contribuição, pois estaríamos violando o comando constitucional e confundindo ou equiparando institutos distintos.

Para finalizar, imagine João, segurado do RGPS, com 12 anos de contribuição e carência, que ficou incapaz de forma permanente em 10/03/2020, já na vigência da EC 103/2019. A RMI será calculada em duas etapas, da seguinte forma: (i) SB = m.a.s. de 100% dos salários de contribuição a partir de julho de 1994 ou da 1ª contribuição se após essa data; (ii) RMI = SB x alíquota de 60% (por não ter ano de contribuição acima de 20). João não poderá excluir qualquer salário de contribuição no cálculo do SB, uma vez que não existe tempo de contribuição mínimo para acesso ao benefício.

4 Aplicação do limitador externo da rmi do benefício de auxílio por incapacidade temporária previsto no §10 do art. 29 da lei 8.213/91 no regime da ec 103/2019
Para finalizar, discute-se agora a continuidade ou não da incidência do limitador externo da RMI do auxílio por incapacidade temporária, previsto no §10 do art. 29 da Lei 8.213/91, para os benefícios concedidos na forma da EC 103/2019.  Eis a previsão legal do instituto, aplicável aos benefícios com fato gerador a partir de 01/03/2015, data de vigência do art. 1º da MP 664/2015, convertida na Lei 13.135/2015:

10. O auxílio-doença não poderá exceder a média aritmética simples dos últimos 12 (doze) salários-de-contribuição, inclusive em caso de remuneração variável, ou, se não alcançado o número de 12 (doze), a média aritmética simples dos salários-de-contribuição existentes. (Incluído pela Lei nº 13.135, de 2015)

Inobstante o instituto esteja previsto na subseção I (Do Salário de Benefício) da Seção III (Do Cálculo do Valor dos Benefícios) da Lei 8.213/91, trata-se, na verdade, de um limitador externo da renda final, um verdadeiro subteto da RMI do benefício, que estaria melhor alocado na subseção II (Da Renda Mensal do Benefício), que foi criado com o objetivo de evitar que o valor do benefício de auxílio-doença fosse superior à média dos 12 últimos salários de contribuição (remuneração)[14], funcionando como um desestímulo à recuperação e retorno ao trabalho pelo segurado.

Exemplificando para melhor compreensão: João teve deferido um auxílio-doença com DIB em 10/03/2016. Na época da concessão, tinha 10 anos de contribuição e 120 salários de contribuição no PBC. O cálculo do benefício foi feito levando-se em conta a (i) m.a.s. dos 80% maiores salários de contribuição (SB), (ii) multiplicada pela alíquota de 91%. A RMI encontrada foi de R$ 2.800. Em seguida, para atender ao disposto no §10 do art. 29 da Lei 8.213/91, foi feita a m.a.s. dos 12 últimos salários de contribuição, encontrando-se o valor de R$ 1.000,00. Nesse contexto, o valor final da RMI a ser paga a João será de R$ 1.000.

Acerca do cálculo do valor do auxílio por incapacidade permanente, é importante recordar que a única alteração trazida pela EC 103/2019 foi na composição do PBC, que passa a considerar 100% e não mais os 80% maiores salários de contribuição. Como não houve revogação expressa das regras pertinentes ao tema, constantes dos artigos 29 a 37 e 61 da Lei 8.213/91, elas continuam aplicáveis, salvo se incompatíveis com a alteração constitucional promovida. É um caso típico de recepção das normas ordinárias em vigor pelo novo regramento constitucional, sob pena de ficarmos sem solução para questões importantes como a existência de percepção de benefício por incapacidade no PBC (§5º do art. 29 da Lei 8.213/91) e da alíquota da RMI do benefício (art. 61 da Lei 8.213/91).

E nesse ponto é inegável que o limitador externo em debate não é incompatível com o novo modelo de cálculo da EC 103/2019 e, em especial, com a nova composição do PBC, permanecendo aplicável na apuração da RMI do benefício de auxílio por incapacidade temporária. E parece ter sido essa a posição do INSS, ao inserir no Ofício SEI Circular nº 064/2019/DIRBEN/INSS, de 30 de dezembro de 2019, o item 3.5.1, com o seguinte teor: “O auxílio-doença passa a ser chamado de auxílio por incapacidade temporária e poderá ser concedido nas modalidades previdenciária e acidentária, não tendo havido alteração na regra de cálculo da RMI exceto, como visto, quando à composição do PBC”.

5. Conclusão
O objetivo do presente estudo foi refletir e apresentar um posicionamento acerca de três questões específicas versando sobre as novas regras de cálculo dos benefícios do RGPS sob a égide da EC 103/2019. Para tanto, foi necessário, previamente, traçar um rápido e sucinto cenário desse novo modelo para contextualizar os temas controversos. Em relação às controvérsias, após análise baseada na interpretação literal, teleológica e lógica do novo regramento constitucional e da (in)compatibilidade e (não)recepção da legislação ordinária em vigor, firmaram-se os seguintes posicionamentos: (i) a regra de composição do PBC considerando a média de 100% dos salários de contribuição, prevista no caput do art. 26 da EC 103/2019, aplica-se ao benefício de auxílio por incapacidade temporária, antigo auxílio-doença; (ii) a regra de exclusão de contribuições que resultem em redução do valor do benefício, prevista no §6º do art. 26 da EC 103/2019, não se aplica aos benefícios de auxílio por incapacidade temporária e aposentadoria por incapacidade permanente, antiga aposentadoria por invalidez; e, por fim, (iii) o limitador externo da RMI do auxílio por incapacidade temporária previsto no §10 do art. 29 da Lei 8.213/91 continua sendo aplicável sob a égide da EC 103/2019.

Acredita-se que a Presidência da República, ao editar em breve novo decreto para regulamentar em definitivo a concessão de benefícios no âmbito do RGPS, em substituição ao 3.048/99, mantenha os entendimentos já externados no Ofício SEI Circular nº 064/2019/DIRBEN/INSS, de 30 de dezembro de 2019 e defendidos nesse estudo.

REFERÊNCIAS:
AMADO, Frederico. Curso de Direito e Processo Previdenciário. 12. Ed. rev., ampl. e atual. – Salvador: Ed. JusPodivm, 2020.