A formação do dever internacional de redução de riscos de desastres

Apesar de se tratarem de eventos que acompanham historicamente a humanidade, as décadas recentes apresentam uma elevação significativa das ocorrências tanto dos chamados desastres “naturais” como dos “antropogênicos”. Diante das expectativas provenientes dos cenários climáticos previstos para as próximas décadas, pode-se antever um agravamento de eventos climáticos extremos e de suas consequências. Em conformidade com o último World Disaster Report, elaborado pela International Federation of Red Cross and Crescent Societies, apenas na década entre 2006-2016 ocorreram mais de 771 mil mortes atribuídas a desastres e dois bilhões de indivíduos foram afetados por eventos severos. Segundo esse relatório, os danos excederam US$ 1,5 trilhão[1].

O Direito Internacional vem, de longa data, abordando a matéria dos desastres, remontando às suas origens no primeiro desastre moderno, o terremoto de Lisboa de 1755[2]. Contudo, seu principal foco, numa primeira geração histórica de normas de Direito Internacional, foi para resposta pós-desastres. Em outras palavras, historicamente, o Direito Internacional dos Desastres (International Disaster Law – IDL) vem sendo mais atento e eficiente no “lado direito” do “círculo de gestão de riscos de desastres”, o que significa nas fases de resposta de emergência, compensação e reconstrução[3]. Apenas recentemente vem ocorrendo uma destacada mudança na compreensão do papel do Direito Internacional na direção também da gestão dos desastres a partir das fases da prevenção, da mitigação e do preparo aos desastres. Trata-se, portanto, a exemplo da própria redução de riscos de desastres (Disaster Risk Reduction – DRR), de “uma espécie de ‘segunda geração’ dentro do direito internacional dos desastres, do qual as ramificações e implicações jurídicas ainda estão por ser inteiramente exploradas”[4].

Nesta nova fase, o Direito Internacional dos Desastres (DID) deve ser permeado por uma racionalidade circular em que todas as fases de um processo de gestão de desastres têm em comum a ênfase sobre a necessária gestão dos riscos de desastres, unindo todas essas fases coerentemente. Com isso, esse ramo apresenta uma autonomia e identidade centrada fortemente na necessidade de gestão de riscos graves, apresentando um portfólio interconectado de funções, a partir de uma constante ordem de gestão de riscos em todas elas. Essa perfectiva, que apresenta a gestão de risco como elemento constituinte da própria racionalidade do Direito dos Desastres, atribui ao mecanismo da redução de riscos de desastres um protagonismo jurídico e sua inserção em todas as fases de um evento extremo[5]. Apesar desse destaque, o Direito Internacional dos Desastres vem sendo construído ainda de forma bastante fragmentada, sendo necessária uma maior análise sobre a estrutura normativa da Gestão de Riscos de Desastres (Disaster Risk Management – DRM) e, dentro dele, das estratégias de redução de riscos de desastres.

Num primeiro momento, o Direito Internacional dos Desastres apresentava uma perspectiva exclusivamente de apoio humanitário a populações afetadas por desastres e guerras. Em 1971, é fundada a United Nations Disaster Relief Office (Undro), agência da ONU. O crescimento recente da necessidade e do interesse do Direito Internacional pela redução dos riscos de desastres e suas implicações legais são demonstradas pela formação de um significativo corpo normativo internacional sobre o tema. Apesar de fragmentado (fragmented legal network), este começa a formar um sistema capaz de gerar padrões de decisão e orientações para as legislações nacionais acerca do tema. Essas experiências nacionais bem-sucedidas (como better practices), por seu turno, retroalimentam o sistema internacional numa matriz bottom-up, servindo novamente de guia para um processo top-down.

Em 1989, a Assembleia Geral das Nações Unidas proclamou a década de 1990 como a década internacional para a redução dos desastres naturais (International Decade for Natural Disaster Reduction – IDNDR), formando uma primeira fase de aumento da conscientização acerca do tema. O objetivo dessa proclamação era “reduzir, por meio de ações internacionais concertadas, especialmente em países em desenvolvimento, a perda de vidas, danos à propriedade e perturbações sociais e econômicas causadas por desastres naturais”[6]. Naquela década, mais especificamente em 1994, ocorreu a primeira World Conference on Natural Disaster Reduction (em Yokohama), na qual foram aprovadas as Guidelines for Nautral Disaster Prevention, Preparedness and Mitigation, também conhecidas como Estratégia de Yokohama[7]. É neste momento em que há uma conscientização da elevação dos níveis de frequência e intensidade dos desastres naturais e tecnológicos a níveis sem precedentes[8].

Na década seguinte, foi criada, em nível de secretaria permanente, a International Strategy for Disaster Reduction (UNISDR), com o intuito de difundir uma cultura de prevenção a desastres, a ser exercida em nível doméstico. Em 2005, a segunda World Conference on Natural Disaster Reduction, realizada em Hyogo, teve como resultado o Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters. O escopo do Hyogo Framework é prover “uma abordagem estratégica e sistemática para reduzir as vulnerabilidades e os riscos para os perigos através do desenvolvimento de instituições, mecanismos e capacidades mais fortes para construir resiliência, com o objetivo geral de uma integração efetiva da Redução de Riscos de Desastres nas políticas de desenvolvimento sustentável”[9].

Na década atual, há um aprofundamento do papel atribuído e nas referências feitas por documentos internacionais à redução de riscos de desastres. A característica marcante desta década consiste na adoção de uma abordagem de múltiplos riscos e múltiplos setores (multi-hazard and multisectoral approach). A integração e convergência com outros ramos do Direito Internacional como o ambiental, direitos humanos, mudanças climáticas ou desenvolvimento sustentável é outra característica marcante da atual perspectiva do IDL. Nesta esteira histórica surge o Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030[10], negociado durante a terceira World Conference on DRR e aprovado pela Assembleia Geral das Nações Unidas. Com sete metas e quatro prioridades de ação, este apresenta como objetivo a redução substancial de riscos de desastres e vidas. Da mesma forma que os Estados detêm a responsabilidade primária para a redução de riscos de desastres, compartilhada com partes interessadas, incluindo governos locais e setor privado. Apesar de se tratar de acordo não vinculativo (non-biding), este exerce uma orientação a partir de standards para os atores nacionais na gestão dos desastres e na redução dos riscos. Em seguida, a incorporação do DRR no artigo 9 da International Law Comission’s Draft Articles on the Protection of Persons in the Event of Disasters, adotado em 2016, confirma não apenas o papel do Direito na redução dos riscos de desastres (prevenção, mitigação e preparo), mas principalmente um movimento na direção de constituição de um dever internacional de implementação de DRR, pelos países em suas esferas jurídicas nacionais. Apesar de tratar-se de outro instrumento não vinculativo, seu conteúdo serve, apesar da persistência de incertezas interpretativas, como um importante padrão (standard) e guia interpretativo e decisório, sempre a partir de uma premissa de encontrar “um equilíbrio entre este intento de protegera as pessoas e o princípio da soberania das Nações”[11].

Desta forma, o DRR como um dever de Direito Internacional ganha forma a partir de uma série de tratados internacionais e regionais, acordos e diretrizes, assim como legislação e instrumentos regulatórios em nível doméstico desenhadas para reduzir impactos físicos ou antropogênicos sobre as comunidades afetadas, suas economias e meio ambiente.