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Desafios e atrativos para o investimento privado em infraestrutura no Brasil

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O investimento em infraestrutura possui enorme influência na vida da população. Afinal, o financiamento mais elevado nesta área é capaz de viabilizar o crescimento do número de empregos e significar uma melhoria na qualidade de vida dos cidadãos. Trata-se de um tema essencial para a sociedade atual, que possui relação umbilical com o desenvolvimento socioeconômico.

Todavia, apesar de aportes em infraestrutura configurarem-se como indispensáveis, o Brasil precisa de mais aplicações de grande porte. De acordo com dados da Confederação Nacional da Indústria (CNI), é inquestionável que se investe pouco em infraestrutura no país. No período de 2001 a 2014, a média de investimentos correspondeu somente a pouco mais de 2% do PIB. Para competir internacionalmente e se aproximar dos demais países emergentes, os aportes deveriam dar um salto e ficar entre 4 e 5% do PIB[1]. Além disso, o investimento atual é insuficiente até mesmo para repor a depreciação do estoque já existente. Portanto, muito emprego de capital ainda precisa ser realizado, sobretudo diante da limitação fiscal do Estado brasileiro de prover diretamente a infraestrutura.

Ante tal escassez, impõem-se como essenciais os investimentos oriundos de agentes privados, com o objetivo de complementar o investimento público em infraestrutura. Cumpre registrar que ambas escolhas — público ou privado — constituem formas legítimas de financiamento da infraestrutura à luz do texto constitucional brasileiro. A Constituição Federal assegurou diversas possibilidades de atribuição da gestão da infraestrutura pública aos particulares, como, por exemplo, o instrumento contratual da concessão de serviço público.

Contudo, apesar da relevância do financiamento em infraestrutura e de o ordenamento jurídico brasileiro permitir a possibilidade de particulares atuarem em tais setores, verifica-se, como dito, um déficit de capital privado nestes tipos de projetos.

Sendo assim, despontam três indagações que o presente texto procurará responder: (i) por que o número de investimentos em infraestrutura é considerado insatisfatório (e insuficiente, até mesmo, para reposição da depreciação do estoque existente)?; (ii) o que os particulares precisam, efetivamente, para ter maior interesse em investir na infraestrutura nacional?; e (iii) a despeito de evidentes obstáculos, há atrativos para a realização de investimentos em infraestrutura no Brasil?

Em primeiro lugar, é indiscutível que existem diversos desafios para a realização de investimentos privados em infraestrutura no país, como (i) a insegurança jurídica ocasionada aos agentes privados e aos gestores públicos, (ii) o ambiente regulatório falho e descoordenado, (iii) os elevados índices de atos de corrupção praticados nas contratações públicas, (iv) o planejamento ineficiente do Estado brasileiro e (v) a excessiva e complexa carga tributária que recai sobre a atividade empresária.

Há, assim, em primeiro lugar, uma insegurança generalizada, que decorre da atuação dos três Poderes, dos órgãos de controle — como os tribunais de contas — e das agências reguladoras. É indiscutível que um país com instituições voláteis afugenta investimentos e adentra num círculo vicioso de subdesenvolvimento em razão da perda de competitividade em comparação com outros países que possuem instituições mais sólidas. A insegurança jurídica, portanto, consiste em uma das principais inimigas dos investidores.

Além disso, o ambiente regulatório brasileiro é falho e descoordenado. Para atrair e aumentar o número de investimentos, faz-se imprescindível a melhoria da atividade regulatória no Brasil, garantindo-se uma regulação mais coordenada, técnica e livre das idas e vindas do jogo político.

Ademais, um dos grandes entraves que prejudicam o ambiente de negócios consiste na corrupção, sobretudo no âmbito das contratações públicas. O advento da operação "lava jato", que intensificou as investigações e as penalizações em face dos atos de corrupção nos contratos administrativos, e a instituição de diplomas legais como a Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) evidenciam tal quadro.

Ainda, tem-se o planejamento ineficiente dos projetos de infraestrutura. A atuação do Estado brasileiro nestes setores vem ocorrendo de modo descoordenado, ineficiente e sem uma definição estratégica, principalmente no longo prazo, em relação aos projetos prioritários para a economia nacional. Isso prejudica a entrada de novos players no mercado interno.

Finalmente, tem-se a excessiva e complexa carga tributária que recai sobre o empresário no Brasil. O país ocupa a quarta posição de países com mais tributos incidentes à atividade empresária, o que acaba por restringir o crescimento do ambiente de negócios e a instalação de novas empresas no país[2].

Estes, por evidente, são apenas alguns dos obstáculos para contratar com o poder público brasileiro. Existem muitos outros que demandariam um estudo mais detalhado. Os desafios para investimento em infraestrutura, portanto, são variados e complexos.

Por outro lado, os atrativos para o financiamento privado podem ser sintetizados no quadro atual da infraestrutura nacional, que proporciona uma (i) elevada demanda para novos projetos e empreendimentos, e (ii) a abertura proporcionada por mecanismos contratuais pela legislação brasileira de parcerias.

Assim, o serviço de saneamento básico defasado, as rodovias e ferrovias malconservadas, os aeroportos sobrecarregados, enfim, os setores de infraestrutura em geral comprovam que o país possui vários gargalos para o desenvolvimento. Como exemplo simbólico deste quadro faz-se referência à greve dos caminhoneiros de 2018, que demonstra o problema do descompasso dos modais de transporte no país. É dizer, a greve evidenciou que o Brasil precisa de novas rodovias; mais do que isso: precisa de alternativas para servir de opções às estradas e caminhões em momentos de crise, como os transportes via hidrovias e ferrovias. Há, assim, uma necessidade premente de investimentos no país em razão de uma demanda elevada da infraestrutura brasileira.

Para além da oportunidade da demanda, outro aspecto favorável para a realização de investimentos consiste no fato de o ordenamento nacional permitir arranjos contratuais com o setor privado por meio de sua legislação de parcerias. É fato, por um lado, que a Lei 8.666/1993 (Lei de Licitações) possui vários pontos falhos no que toca à participação de particulares, sobretudo diante da existência de excessivas prerrogativas concedidas em prol do poder público. Por outro lado, ante a tendência de uma atuação mais consensual da administração, verifica-se, sobretudo a partir da década de 1990, uma propensão de maior aproximação do setor público com o privado por meio da edição de leis que reforçam a utilização do fenômeno contratual pelo Estado. Na década de 1990 e anos 2000, surgiram diversas leis que consolidaram a possibilidade de particulares explorarem a infraestrutura. A Lei Geral de Concessões (Lei 9.987/1995) e a Lei das Parcerias Público-Privadas (Lei 11.079/2004) configuram os exemplos mais notáveis.

Assim, ao realizar o cotejo entre os principais desafios e atrativos existentes, tem-se que as desvantagens ainda superam, em muito, os aspectos positivos para contratar com o Estado brasileiro. O elevado déficit de investimentos e o quadro precário da infraestrutura nacional evidenciam a dificuldade dos agentes privados. O relatório recente realizado pela Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE), que apontou 32 “recomendações” para melhorar o ambiente para investimentos privados em infraestrutura no Brasil, constitui um retrato simbólico desta dificuldade[3].

Portanto, as respostas às indagações levantadas no começo deste ensaio são patentes. Em resposta à questão (i), o investimento nos setores de infraestrutura é insatisfatório porque os desafios, que são muitos, superam os atrativos existentes. Quanto a (ii), para ter maior interesse em investir no Brasil, os investidores necessitam, precipuamente, de um ambiente de maior segurança jurídica, uma regulação mais técnica e coordenada, sem influências diretas do jogo político, uma diminuição e simplificação da carga tributária que recai sobre a atividade empresária, o aumento da efetividade do planejamento de longo prazo, além de uma mitigação dos níveis de corrupção nas contratações públicas. Os índices de investimentos em infraestrutura aumentarão, naturalmente, com a melhoria destes pontos.

Por derradeiro, em relação a (iii), é evidente que específicos atrativos para contratar com o Estado brasileiro existem, como a alta demanda dos setores de transportes (sobretudo o ferroviário) e a legislação brasileira de parcerias. É fato também que tais vantagens são muito limitadas se levadas em comparação com os variados obstáculos existentes. Mas o cenário é de confiança e de otimismo. As perspectivas são positivas para a infraestrutura em 2019. Há uma predisposição geral cada vez maior das autoridades públicas para melhorar o ambiente de negócios no Brasil e superar os desafios da infraestrutura pátria. A edição da Lei 13.655/2018, que possuiu o objetivo de conferir segurança jurídica nas decisões públicas, é um bom exemplo disto. Há, pois, um aceite generalizado de que a consecução de parcerias com o setor privado é essencial para o desenvolvimento nacional.

Nesse contexto, ante uma tendência por maior participação do setor privado no financiamento da infraestrutura, o Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) do governo federal lançou, no final de 2018, editais de 12 aeroportos (divididos em três blocos no Nordeste, Sudeste e Centro-Oeste), da Ferrovia Norte-Sul (FNS) e de quatro terminais portuários. Já para este ano há a estimativa de serem lançados os editais de mais duas concessões ferroviárias: a Ferrovia de Integração Oeste-Leste (Fiol), na Bahia, e a Ferrogrão, em Mato Grosso. Há também previsão de serem lançados editais de licitação, até o final de 2019, das concessões da BR-101 e da BR-470, ambas em Santa Catarina, e da BR-364/365, nos estados de Minas Gerais e Goiás, entre outras concessões rodoviárias. E, ainda, a Empresa de Planejamento e Logística (EPL), em conjunto com a IFC do Banco Mundial, pretende concluir ainda neste ano os estudos para publicar o edital da nova licitação da rodovia Dutra, além das concessões da BR-040 (Rio-Juiz de Fora) e da BR-116 (Rio-Petrópolis).

Projetos como esses indicam uma convergência entre os variados atores da infraestrutura de que novos empreendimentos se fazem extremamente necessários para o desenvolvimento do país. Além disso, a continuidade e o fortalecimento de programas como o PPI (cuja secretaria restou vinculada à Secretaria de Governo da Presidência da República, a partir do governo que assumiu neste ano), que ganhou novas atribuições e vai passar a apoiar concessões e PPPs em estados e municípios, contribuem para este cenário de otimismo.

A dogmática jurídica precisa continuar caminhando no sentido de criar novos instrumentos jurídicos que confiram, sobretudo, maior segurança jurídica para a efetivação de investimentos privados, além de uma necessária sistematização e maior coerência dos instrumentos regulatórios existentes. A edição da Lei 13.655/2018 consistiu em um bom avanço nesse sentido. Mas é preciso ir além. Só assim o Brasil alcançará o caminho do desenvolvimento socioeconômico.


[1] FRISCHTAK, Claudio; NORONHA, Júlia. O financiamento do investimento em infraestrutura no Brasil: uma agenda para sua expansão sustentada. Brasília: CNI – Confederação Nacional da Indústria, 2016, p. 11.
[2] SCHAWAB, Klaus. World Economic Forum. The Global Competitiveness Report 2017–2018, p. 70.
[3] SAE - Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Desafios ao aumento do investimento privado em infraestrutura no Brasil – Relatório de Conjuntura nº 5. Brasília: Imprensa Nacional. 2018.

 é sócio do RBGV Advogados, doutorando em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo (USP), mestre em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paraná (UFPR) e pós-graduado em Direito Administrativo pelo Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar e Direito Empresarial pela FIEP/IEL.

Revista Consultor Jurídico, 1 de março de 2019, 6h46

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