Justiça racial como reconhecimento e redistribuição para quilombolas

A ação foi proposta pelo então Partido da Frente Liberal, hoje Democratas, em face do Decreto 4.887/2003, que regulamenta o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos, objeto do art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

O requerente arguiu existência de inconstitucionalidade formal, alegando que o decreto teria invadido esfera reservada à lei ao pretender regulamentar diretamente, sem supedâneo em lei formal, o art. 68 do ADCT. Apontou, também, inconstitucionalidade material em relação (i) ao critério de autoatribuição para a identificação das comunidades quilombolas, (ii) quanto à criação de despesas, por parte do decreto, quando este prevê a desapropriação das terras e, por fim, (iii) o que chamou de excessiva amplitude e sujeição aos indicativos fornecidos pelos próprios interessados para a caracterização das áreas a serem reconhecidas aos remanescentes das comunidades quilombolas.

O relator do caso, ministro Cezar Peluso, havia reconhecido a inconstitucionalidade formal do decreto, por ofensa aos princípios da legalidade e da reserva de lei, ao entendimento de que o art. 68 do ADCT, necessariamente, deveria ser complementado por lei em sentido formal. Reconheceu, ainda, a inconstitucionalidade material da norma, nos termos do alegado pelo requerente.

Após pedido de vista pela ministra Rosa Weber, esta proferiu o voto que conduziu à divergência e ao indeferimento da ação. No tocante à alegada inconstitucionalidade formal, o voto da ministra, corroborado pela maioria da Corte, assentou que é cabível o controle concentrado de ato normativo infralegal quando este ostenta coeficiente mínimo de normatividade, generalidade e abstração.

No caso, o STF entendeu que o decreto materializa ato normativo autônomo, a retirar diretamente da Constituição da República o seu fundamento de validade, apresentando apresenta densidade normativa suficiente a credenciá-lo ao controle abstrato de constitucionalidade.

O acórdão assim consignou: “O art. 68 do ADCT assegura o direito dos remanescentes das comunidades dos quilombos de ver reconhecida pelo Estado a propriedade sobre as terras que histórica e tradicionalmente ocupam – direito fundamental de grupo étnico-racial minoritário dotado de eficácia plena e aplicação imediata. Nele definidos o titular (remanescentes das comunidades dos quilombos), o objeto (terras por eles ocupadas), o conteúdo (direito de propriedade), a condição (ocupação tradicional), o sujeito passivo (Estado) e a obrigação específica (emissão de títulos), mostra-se apto o art. 68 do ADCT a produzir todos os seus efeitos, independentemente de integração legislativa”.

No tocante ao mérito da ação, da decisão se extrai a definição antropológica a respeito dos quilombos, entendidos como "toda comunidade negra rural que agrupe descendentes de escravos vivendo da cultura de subsistência e onde as manifestações culturais têm forte vínculo com o passado" [1]. 

Os quilombolas são povos tradicionais que, embora não sejam propriamente nativos, como os povos indígenas, ostentam, à semelhança desses, traços étnico-culturais distintivos marcados por especial relacionamento sociocultural com a terra ocupada: nativizaram-se, incorporando-se ao ambiente territorial ocupado.

O Tribunal ressaltou que a formação dos quilombos guarda um caráter de ato de resistência, de luta por reconhecimento e por dignidade. Os quilombos representavam uma possibilidade de organização social alternativa à ordem escravista.

Essas comunidades eram invisíveis até o advento da Constituição de 1988 – verdadeiros párias os quilombolas –, à margem da sociedade, sujeitas a um quadro de miséria e abandono, diretamente vinculado à sua situação territorial, passíveis de designação, em geral, como populações extremamente vulneráveis e com elevado déficit na fruição de direitos fundamentais.

Ao assegurar aos remanescentes das comunidades quilombolas a posse das terras por eles ocupadas desde tempos coloniais ou imperiais, a Constituição brasileira reconhece-os como unidades dotadas de identidade étnico-cultural distintiva, equiparando a proteção que merecem à dispensada aos povos indígenas.

Nesse sentido, o STF firmou que a eleição do critério da autoatribuição não é arbitrário, tampouco desfundamentado ou viciado. Além de consistir em método autorizado pela antropologia contemporânea, estampa uma opção de política pública legitimada pela Carta da República, na medida em que visa à interrupção do processo de negação sistemática da própria identidade aos grupos marginalizados, este uma injustiça em si mesmo.

Consoante pontuou a relatora, “em princípio, ao sujeito que se afirma quilombola ou mocambeiro não se pode negar o direito de assim fazê-lo sem correr o risco de ofender a própria dignidade humana daquele que o faz”. E, para os casos de má-fé, o direito dispõe dos remédios apropriados para coibi-la. “A consciência da identidade não se impõe de modo solipsista, não se imuniza ao controle social da legitimidade da sua pretensão de verdade”.

A adoção de tal critério, de outra parte, tem a virtude de vincular a justiça socioeconômica reparadora, consistente na formalização dos títulos de domínio às comunidades remanescentes dos quilombos, à valorização da específica relação territorial por eles desenvolvida, objeto da titulação, com a afirmação da sua identidade étnico-racial e da sua trajetória histórica própria.

Ademais disso, frisou-se que a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho – OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, da qual o Brasil é signatário e que consagrou a "consciência da própria identidade" como critério para determinar os grupos tradicionais – indígenas ou tribais.

Ainda no mérito, a ministra relatora assentou que o art. 2º, § 3º, do Decreto 4.887/2003, ao comandar sejam levados em consideração, na medição e demarcação das terras, os critérios de territorialidade indicados pelos quilombolas, longe de submeter o procedimento demarcatório ao arbítrio dos próprios interessados, positiva o devido processo legal na garantia de que as comunidades interessadas tenham voz e sejam ouvidas.

Não se tratam de parâmetros impositivos, que vincularão o ato administrativo correspondente, tampouco os únicos critérios de análise. Trata-se, apenas, de se garantir o direito às comunidades de participar e serem ouvidas no processo de delimitação do território.

Por fim, o voto condutor da divergência afastou a tese de que, ao reconhecer a propriedade definitiva, o art. 68 do ADCT não admitiria a realização de desapropriações visando à transferência das terras. Uma vez que a Constituição não invalidou os títulos de terceiros eventualmente incidentes sobre as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos, a regularização do registro exige o necessário o procedimento expropriatório.

Questão que foi objeto de intenso debate, não apenas no Judiciário, mas também na academia e na sociedade civil foi o estabelecimento de um marco temporal proposto pelo ministro Dias Toffoli em voto vista. O ministro entendeu que o artigo 68 do ADCT somente assegurou o direito à titulação referente as áreas que estavam ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos na data da promulgação da Constituição de 1988. Ressalvou apenas os casos em que houvesse comprovação da suspensão ou perda da posse em decorrência de atos ilícitos praticados por terceiros.

A tese, todavia, foi rechaçada pela maioria da Corte, sobremaneira em virtude da extrema dificuldade – ou impossibilidade – de se comprovar os processos de expulsão das populações quilombolas de seus territórios. Além disso, por se tratar de direito fundamental, a interpretação adequada à sua aplicação deve levar em consideração o princípio da máxima eficácia das normas constitucionais.

O ministro Fachin salientou que, se no tocante à questão indígena esse tema já enseja questionamentos de complexa solução, quanto ao direito à propriedade das áreas dos quilombolas a questão tem contornos ainda mais sensíveis. Segundo o ministro, a ausência de regulamentação da matéria antes do advento da Constituição de 1988 torna muito difícil ou até impossível a comprovação da presença dessas comunidades.

Pontuou, ainda, que não se trata de assegurar fraudes ou de possibilitar a titulação de comunidades que não estejam vinculadas a esse passado de resistência e a um modo de vida característico e tradicional. Nada obstante, entender-se que a Constituição solidificou a questão ao eleger um marco temporal objetivo para a atribuição do direito fundamental a esse grupo étnico significa fechar-lhes uma vez mais a porta para o exercício completo e digno de todos os direitos inerentes à cidadania.

Assim, em decisão histórica, o STF reconheceu como norma fundamental de eficácia imediata o direito às comunidades remanescentes de quilombos, à propriedade das terras historicamente ocupadas por elas. A decisão não apenas conformou o alcance da interpretação do art. 68 do ADTC, como constituiu veículo de realização de duas dimensões contemporâneas do conceito de justiça: o reconhecimento e a redistribuição [2].

A luta pelo reconhecimento, expressa no fator de determinação da identidade de grupo; e a demanda por justiça socioeconômica, de caráter redistributivo, compreendida no fator de medição e demarcação das terras.

A justiça racial, às comunidades remanescentes de quilombos exige, portanto, a necessária conciliação entre reconhecimento cultural e igualdade social de forma a efetivar o objetivo constitucional de construir uma sociedade livre, justa e solidária e com a redução das desigualdades sociais.

[1] ANDRADE, Tânia. Quilombos em São Paulo: tradições, direitos e lutas. São Paulo: Imesp, 1997.

[2] FRASER, Nancy. Da redistribuição ao reconhecimento? Dilemas da justiça numa era "pós-socialista"; In Cadernos de campo, v.15, n. 14/15, São Paulo: jan-dez/2006.