A função conciliatória do Supremo Tribunal Federal como tribunal da federação

No desenho institucional do pacto federativo, para além das diversas disposições relativas à repartição de competências entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, a Constituição reservou ao Supremo Tribunal Federal a competência para o exercício da jurisdição para as lides federativas instauradas entre União e estados-membros.

Com efeito, afirma-se competir ao STF processar e julgar originariamente “as causas e os conflitos entre a União e os estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta” (art. 102, I, ‘f’, da CRFB/88). Nesse sentido, diz-se que a corte assume o papel de Tribunal da Federação, competência para cujo exercício o Supremo Tribunal Federal assume, mais do que um órgão federal da União, a faceta de uma instituição nacional.[1]

Historicamente, a previsão dessa competência ao Supremo Tribunal Federal coincide com o surgimento do federalismo no Brasil, aparecendo pela primeira vez na Constituição de 1891 (art. 59, I, ‘c’) – a primeira republicana – e se mantendo em todas as demais Constituições posteriores.[2] Na interpretação do referido dispositivo, o STF já assentou a restritiva interpretação de que apenas se instaura sua competência originária ali indicada quando a questão posta revele lesividade, ainda que potencial, ao pacto federativo, não se justificando para causas que revelam mero interesse patrimonial, por exemplo.[3]

É dizer: a competência originária se dá para o julgamento de conflitos federativos, não bastando ser um conflito entre entes federados. Sob a condução de uma interpretação teleológica, busca-se preservar o fundamento implícito no dispositivo constitucional que justifica a excepcional competência originária do Supremo Tribunal Federal, exigindo-se a presença concomitante de dois requisitos: (i) a contraposição de interesses entre os entes mencionados no dispositivo constitucional; e (ii) a potencial capacidade de o conflito abalar o pacto federativo.

A partir da caracterização dessa competência originária, que não se limita à apreciação exclusiva de normas constitucionais, atrai-se para esses casos o conjunto de normas e princípios que regulam a atividade jurisdicional, inclusive a determinação constitucional de prestação de uma tutela jurisdicional célere e efetiva (art. 5º, XXXV e LXXVIII, da Constituição), que impõe a busca de novas formas para a composição dos conflitos.

Deveras, incumbe ao estado fomentar a consensualidade como meio adequado de solução das controvérsias, em que as partes, de comum acordo e por iniciativa própria, constroem a melhor forma composição da lide, que por vezes ultrapassa os limites do estritamente jurídico, seja por sua complexidade, seja pela relevância constitucional e institucional, porquanto demanda uma abordagem técnica e interdisciplinar da questão, atenta às nuances das repercussões práticas e econômicas que os conflitos federativos podem acarretar.

Nesse sentido, o Código de Processo Civil destina ao juiz a incumbência de promover a autocomposição a qualquer tempo (art. 139, V), inclusive no âmbito dos tribunais (art. 932, I) – que nos casos de competência originária atuam como a primeira instância judicial a analisar o conflito –, sob o pálio da norma fundamental que estabelece o dever de o Estado promover, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos (art. 3º, §§ 2º e 3º).

Entretanto, apesar de se tratar de previsão legislativa já bem incorporada pelo Judiciário de primeira instância, trata-se de prática ainda a ser fortalecida no âmbito dos tribunais, sobretudo nas causas em que exerce competência originária. Com maior destaque, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, entende-se que a tentativa de conciliação em casos que revelam conflitos federativos pode representar uma ampliação do debate interinstitucional e da legitimação da atuação judicial, bem como proporcionar aos entes conflitantes espaço deliberativo mais qualificado e adequado à solução dessas controvérsias.

Apesar de se tratar de prática ainda não frequente, há diversos casos que exemplificam a adoção dessas iniciativas no Supremo Tribunal Federal em controvérsias variadas como: a crise hídrica no sistema da Cantareira (ACO 2.536 e ACO 2.550); os limites do exercício de competência regulatória (ACO 2.865); o tabelamento de preços mínimos para fretes rodoviários (ADI 5.956); o repasse de recurso orçamentários para o Poder Judiciário (MS 35.398); a dívida dos Estados perante a União (MS 34.123); dentre outros.

Mais recentemente, no âmbito da Ação Cível Originária 3.233, que versa conflito federativo entre o Estado de Minas Gerais e a União em que se controverte sobre bloqueios de recursos empreendidos relativamente a contratos de créditos celebrados pelo Estado-autor, já foram promovidas três audiências de conciliação. Nessas ocasiões, as partes tiveram espaço institucional dialógico para externarem as preocupações políticas, jurídicas e financeiras que embasavam suas pretensões, com o merecido destaque de que, na última delas, consensualmente se acordou a convocação de audiência pública a ser realizada no Supremo Tribunal Federal, no afã de promover um debate interinstitucional entre representantes da União e dos estados-membros da Federação, a fim de que sejam prestados esclarecimentos técnicos sobre os conflitos federativos submetidos à jurisdição da Corte.

Com efeito, trata-se de instrumentos que oportunizam a construção plural de uma melhor solução de controvérsias que reclamam a apreciação de elementos que ultrapassam os limites do estritamente jurídico – seja por sua complexidade, seja pela relevância constitucional e institucional –, porquanto demanda abordagem técnica e interdisciplinar da matéria, atenta às nuances das repercussões práticas e econômicas que os conflitos federativos de ordem fiscal e financeira podem acarretar.

Assim, nessas causas que revelam verdadeiros conflitos institucionais, o Poder Judiciário deve se mostrar como um baluarte de relevo, embora não exclusivo, que atua contra os riscos de retrocesso democrático. Deve-se buscar, por iniciativas como essas, a ampliação do debate interinstitucional e da legitimação da atuação judicial na pacificação das discussões travadas em seu âmbito, bem como qualificar seus pronunciamentos, de modo a incrementar seu respaldo democrático, sobretudo em momentos institucionalmente desafiadores.

Deveras, quando as instituições democráticas falham ou parecem entrar em crise, as instituições independentes e não eleitorais, como o Judiciário, devem se apresentar como órgãos estabilizadores, função para a qual contribui a assunção do exercício de uma função conciliatória pelo Tribunal da federação.

[1] Tema próximo, relativamente à necessidade de existência de um Tribunal independente e imparcial para a solução de conflitos federativos foi objeto de tratamento já nos papers federalistas, ainda que sob uma perspectiva e um cenário diferentes: “Deve a judicatura nacional conhecer de todas as causas entre dois Estados, entre um Estado e os cidadãos de outro, e, finalmente, entre os cidadãos dos diferentes Estados, para segurar o efeito dessa disposição fundamental contra os subterfúgios com que se preocupasse iludi-la, era necessário que a interpretação dela fosse confiada a um tribunal que, não tendo predileções locais, pudesse ser imparcial entre os diferentes Estados e os seus habitantes, e que, devendo a sua existência à União, não pudesse ter princípios contrários aos em que ela se funda” (HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. Os federalistas. Belo Horizonte: Ed. Líder, p. 469).

[2] Em confirmação ao que afirmado, destaca-se que a previsão dessa competência originária ao Supremo Tribunal Federal foi expressamente consignada nos seguintes dispositivos das Constituições posteriores: art. 76, 1), ‘d’, da Constituição de 1934; art. 101, I, ‘c’, da Constituição de 1937; art. 101, I, ‘d’, da Constituição de 1946; e art.114, I, ‘d’, da Constituição de 1967; e art. 102, I, ‘f’, da CRFB/88.

[3] O referido entendimento pode ser exemplificado pelos seguintes precedentes: ACO 1.416-AgR, rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 2/6/2015; ACO 1.364, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/8/2010; ACO 1.140, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 26/5/2010; ACO 1.295-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe de 2/12/2010; ACO 1.480 QO, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 20/08/2010; Rcl 3.152, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 13/03/2009; RE 512.468 AgR, Rel. Min. Eros Grau, DJe. A propósito, conferir ainda: ARABI, Abhner Youssif Mota Arabi. Inscrição de entes federativos em cadastros federais de inadimplência e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. In: Revista de Doutrina e Jurisprudência, 53. Brasília, nº 109 (1/2018). p. 73. Disponível em https://revistajuridica.tjdft.jus.br/index.php/rdj/article/view/137/58 acesso em 05/06/2019.