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Por um contencioso administrativo do justo preço nas desapropriações

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O tema escolhido para debate na coluna desta semana é o das desapropriações. Esse tema me é particularmente caro porque o primeiro processo de Direito Administrativo que advoguei foi uma desapropriação.

Bem de ver que, atualmente, em meio a tantos assuntos relevantes que o Direito Administrativo contemporâneo traz a lume, as formas de intervenção do Estado na propriedade parecem dormitar tranquilas em torno de visões antiquadas e obsoletas.

No Brasil, além das disposições constitucionais próprias (artigos 5º, XXIV; 182, parágrafo 4º; 184; e 243), a lei geral das desapropriações é representada pelo Decreto-lei 3.365/41, uma legislação arcaica, editada em época de regime autoritário (Estado Novo).

O procedimento de desapropriação, nos termos da lei, é dividido em duas fases: a declaratória e a executiva. A primeira inicia-se com a declaração de utilidade pública do bem objeto da expropriação. A segunda envolve providências que concretizam a transferência compulsória do bem, subdividindo-se, sucessivamente, em etapa administrativa e etapa judicial.

A etapa administrativa da fase executória, que alguns sustentam ser desnecessária, é caracterizada por uma incipiente busca pela administração pública da aceitação do preço ofertado para o expropriado (artigo 10, DL 3.365/41), podendo dar origem a um acordo entre as partes (“desapropriação amigável”). Se esse acordo não se efetivar, o expropriante — ou quem lhe faça as vezes — promoverá o ajuizamento da competente ação judicial, em ordem a fazer valer a força expropriatória do Estado (artigos 3º e 10, DL 3.365/41).

Com a petição inicial da ação desapropriatória, há 99% de chance de que seja deferido um pedido initio littis de imissão provisória na posse, que, uma vez deferido (ele quase sempre o é), não tem o efeito de transferir a propriedade, mas provoca um apossamento administrativo irreversível, em prejuízo do proprietário. Na prática, a imissão provisória retira antecipadamente do proprietário todos os atributos típicos do domínio.

Uma visão simplista e atomizada dos movimentos desapropriatórios não permite aos menos avisados a compreensão de que a desapropriação, qualificada como típico ato administrativo unilateral e agressivo, isoladamente considerado, cuja imissão provisória produz antecipadamente efeitos práticos que estancam o direito de propriedade, está a reclamar uma releitura à luz de princípios e regras constitucionais, que tutelam direitos fundamentais materiais (propriedade) e processuais (devido processo legal), notadamente pela valorização da etapa administrativa do procedimento expropriatório.

Com efeito, o artigo 5º, inciso LIV da Constituição determina que ninguém será privado de seus bens sem o devido processo legal, e o inciso LV do mesmo preceptivo prescreve que aos litigantes no processo administrativo devem ser assegurados ampla defesa e contraditório com os meios e recursos a ela inerentes. Tais disposições estão a relevar que, também no âmbito da administração pública, as relações jurídicas devem ser desenhadas num esquema processual, que potencializa o debate e legitima o uso da consensualidade.

O significado dessa constatação, sobre ser mero instrumento de retórica em tempos obscuros, impõe a percepção de que, diante de qualquer atuação administrativa em que potencialmente haja risco de privação de bens do patrimônio particular (como é o caso da desapropriação), deve-se garantir ao cidadão proprietário, independente de previsão legal, a oportunidade de se manifestar legitimamente na defesa dos seus direitos perante a própria administração pública.

O que se quer significar é que modernamente, na perspectiva de uma administração pública que valoriza o diálogo, o procedimento e as relações jurídicas subjacentes, os princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (aplicáveis à etapa administrativa da desapropriação) preparam o terreno para uma exegese procedimental do artigo 10 do Decreto-lei 3.365/41, em ordem a estabelecer, previamente à ação judicial de desapropriação, um “contencioso administrativo do justo preço”.

Com efeito, o que se propõe no caso, como decorrência da valorização do devido processo administrativo e da dialogicidade, é que a esfera administrativa seja transformada no locus principal de um debate constitutivo em torno do valor compensatório nas desapropriações (contencioso administrativo do justo preço), potencializando o uso de instrumentos de consenso na resolução do conflito (consensualidade), sem a necessidade de travamento de batalhas infinitas na esfera judicial[1].

Alguma dose de pragmatismo é sempre essencial a quem encena (e não apenas assiste) a novela da administração pública brasileira. Desde aquele primeiro processo que advoguei, que contou evidentemente com medidas de imissão provisória na posse, um quarto de século já se passou, e ele ainda está em curso.


[1] Inexistindo previsão específica no Decreto-lei 3.365/41, sustenta-se a viabilidade de aplicação subsidiária de lei de processo administrativo (por exemplo, Lei 9.784/99).

 é advogado e professor associado de Direito Administrativo na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).

Revista Consultor Jurídico, 6 de junho de 2019, 8h05

Comentários de leitores

2 comentários

Que o Judiciário opere satisfatoriamente!

Leopoldo Luz (Advogado Autônomo - Civil)

São muitas as iniciativas para afastar o acesso ao Judiciário, ou, em outras palavras, desafogá-lo, sempre pautadas na ilusão de maior eficiência, pragmatismo, celeridade ou mesmo na ideia de que a composição "amigável" traria mais satisfação do que a decisão de terceiro.
Ao invés disso, deveríamos exigir eficiência, pragmatismo, celeridade e decisões satisfatórias do Judiciário.
Qualquer um, mesmo um leigo, ao assistir um único dia de TV Justiça, questionará porque as mais altas autoridades deste poder despendem horas lendo seus votos, que não raros iniciam no direito romano, quando não no mesopotâmico, sem, aparentemente, nenhuma preocupação na redução do seu acervo.

Desapropriação - Utilidade Pública

Fábio Barcelos (Advogado Sócio de Escritório)

Saúdo o colega pelo artigo, mas como advogado atuante quase que exclusivamente em processos de desapropriação, tenho por discordar em parte da conclusão.
Não há dúvidas de que a busca consensual do valor da indenização nas desapropriações é sempre a melhor alternativa para as partes. E isso, nos mais de 50 projetos em que atuei/atuo, sempre foi o propósito principal. Tanto é assim, que as ações de desapropriação, em regra, não ultrapassam 10% das áreas totais atingidas. Ou seja, 90% dos imóveis são adquiridos por acordo de vontades.
Ocorre que há determinados casos em que a aquisição administrativa da área resta inviabilizada (são diversas as circunstâncias, tais como irregularidades registrais, divergência de divisas do imóvel, equivocada percepção de justo valor de mercado etc.). Nessas hipóteses, por melhor que seja contencioso administrativo, não há solução viável. Diante disso, resta apenas a propositura da ação de desapropriação, com a pretensão de liminarmente ser imitido na posse do imóvel.
Não se pode perder de vista que, em se tratando de desapropriação, estar-se-á sempre diante de uma obra de utilidade pública. Por isso, entendo, a pretensão patrimonial de um indivíduo, embora legítima, não pode frustrar o desenvolvimento de um projeto que trará avanços sociais a toda coletividade.
Assim, ponderando a salvaguarda da propriedade privada individual e o interesse público que só será alcançado com a ação de desapropriação, fico com este.

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