A inconstitucionalidade da alteração do artigo 103 da Lei 8.213/91 pela MP 871

Dando continuidade à reforma previdenciária tão propalada nos últimos meses, o presidente da República editou a Medida Provisória 871, de 18 de janeiro de 2019, que, dentre outras alterações promovidas na Lei 8.213/91, modifica radicalmente as regras relacionadas à prescrição e à decadência no Direito Previdenciário.

Com efeito, referida medida provisória, em seu artigo 25, conferiu nova redação ao artigo 103 da Lei de Benefícios da Previdência Social, cujo caput passou a estabelecer o seguinte:

Art. 103. O prazo de decadência do direito ou da ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão, indeferimento, cancelamento ou cessação de benefício, do ato de deferimento, indeferimento ou não concessão de revisão de benefício é de dez anos, contado:

I – do dia primeiro do mês subsequente ao do recebimento da primeira prestação ou da data em que a prestação deveria ter sido paga com o valor revisto; ou

II – do dia em que o segurado tomar conhecimento da decisão de indeferimento, cancelamento ou cessação do seu pedido de benefício ou da decisão de deferimento ou indeferimento de revisão de benefício, no âmbito administrativo.

Eis a redação revogada do mesmo dispositivo legal:

Art. 103. É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo.

A maior inovação trazida pelas novas regras atinentes à denominada "decadência" do direito dos segurados de revisão de atos praticados pelo INSS é a de que, a partir do novo texto legal, ela atingiria também atos de indeferimento, cancelamento ou cessação de benefícios previdenciários, ao passo que a legislação anterior previa, tão somente, a existência do prazo decenal para a revisão de atos concessórios.

A Medida Provisória 871/2019, neste ponto, é inconstitucional.

A incidência do prazo do caput do artigo 103 da Lei 8.213/91 (com redação anterior àquela conferida pela MP 871/2019) nos casos em que o pedido de benefício previdenciário é indeferido pelo INSS foi bastante discutida nas esferas doutrinária e jurisprudencial.

Historicamente, os diplomas legislativos previdenciários, ainda que não seguindo a melhor técnica jurídica e possibilitando interpretações dúbias, sempre buscaram resguardar o direito ao benefício (fundo de direito) contra os efeitos da prescrição.

Dentre os estudiosos que defenderam a imprescritibilidade da pretensão voltada contra ato de indeferimento de benefícios previdenciários, houve aqueles que edificaram seus argumentos na natureza jurídica de direitos fundamentais das prestações pagas pelo INSS e, portanto, indisponíveis por seus titulares. Neste grupo, encontram-se, por exemplo, Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari[1], Frederico Montedonio Rego[2], Marcelo Leonardo Tavares[3] e Marcus Orione Gonçalves Correia[4].

Na jurisprudência, a TNU editou a Súmula 81, pela qual “não incide o prazo decadencial previsto no art. 103, caput, da Lei nº 8.213/91, nos casos de indeferimento e cessação de benefícios, bem como em relação às questões não apreciadas pela Administração no ato da concessão”.

Algum tempo depois, sobreveio o acórdão proferido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 626.489/SE, com repercussão geral reconhecida. O tribunal constitucional definiu, em votação unânime, que o ato administrativo que nega um benefício previdenciário não está sujeito a prazo para a sua revisão. Note-se:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RGPS). REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. DECADÊNCIA. 1. O direito à previdência social constitui direito fundamental e, uma vez implementados os pressupostos de sua aquisição, não deve ser afetado pelo decurso do tempo. Como consequência, inexiste prazo decadencial para a concessão inicial do benefício previdenciário. 2. É legítima, todavia, a instituição de prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefício já concedido, com fundamento no princípio da segurança jurídica, no interesse em evitar a eternização dos litígios e na busca de equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário. […]. (RE 626489, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 16/10/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-184 DIVULG 22-09-2014 PUBLIC 23-09-2014)

O fundamento que norteou a conclusão pela exclusão dos atos administrativos que negam a concessão de benefícios previdenciários do âmbito de incidência do artigo 103 da Lei 8.213/91 (na redação anterior àquela conferida pela MP 871/2019) foi a natureza jurídica de direito fundamental desses benefícios.

Para bem elucidar os motivos e as conclusões firmadas pelo Supremo Tribunal Federal, convém transcrever os seguintes trechos do voto do ministro Roberto Barroso, relator do RE 626.489/SE, com destaques nossos:

A previdência social, em sua conformação básica, é um direito fundado na dignidade da pessoa humana, na solidariedade, na cidadania e nos valores sociais do trabalho (CF/88, art. 1°, II, III e IV), bem como nos objetivos da República de construir uma sociedade livre, justa e solidária, avançar na erradicação da pobreza e na redução das desigualdades sociais (CF/88, art. 3°, I e III).

7. Cabe distinguir, porém, entre o direito ao benefício previdenciário em si considerado – isto é, o denominado fundo do direito, que tem caráter fundamental – e a graduação pecuniária das prestações. Esse segundo aspecto é fortemente afetado por um amplo conjunto de circunstâncias sociais, econômicas e atuariais, variáveis em cada momento histórico. Desde a pirâmide etária e o nível de poupança privada praticado pelo conjunto de cidadãos até a conjuntura macroeconômica, com seu impacto sobre os níveis de emprego e renda.

Dois aspectos chamam a atenção neste primeiro momento.

O primeiro é a exata delimitação, segundo o entendimento do STF, daquilo que constitui o núcleo do direito fundamental à Previdência Social: o direito à obtenção do benefício. Fica claro, do voto do ministro Roberto Barroso, que deste núcleo não faz parte a graduação pecuniária das prestações. Foi por essa razão, aliás, que aquele tribunal concluiu ser constitucional a instituição do prazo do caput do artigo 103 da Lei 8.213/91, para a revisão de benefícios concedidos. Enfim, entendeu-se que o que deve estar protegido contra qualquer prazo extintivo, haja vista a natureza de direito fundamental, é exclusivamente o direito de acesso ao benefício.

O segundo aspecto digno de nota é o posterior direcionamento da fundamentação do voto condutor do julgado à inexistência de prazo decadencial para o exercício do direito ao benefício previdenciário, vale dizer, à possibilidade de o segurado ou dependente requerer o seu benefício a qualquer tempo. Até aqui, trata-se do tempo que medeia o preenchimento dos requisitos para a obtenção de um benefício e o seu requerimento junto ao INSS, afastando-se qualquer limitação temporal que possa restringir ou eliminar o direito do beneficiário.

Em prosseguimento, o ministro Roberto Barroso conclui, no entanto, que o prazo "decadencial" previsto no artigo 103, caput, da Lei 8.213/91 (antes da alteração promovida pela MP 871/2019) somente incide sobre atos de concessão de benefícios previdenciários. Desta maneira, não há prazo para que o segurado ou dependente conteste um ato do INSS que venha a indeferir benefício postulado. Vejamos:

10. A decadência instituída pela MP n° 1.523-9/1997 atinge apenas a pretensão de rever benefício previdenciário. Em outras palavras: a pretensão de discutir a graduação econômica do benefício já concedido. Como é natural, a instituição de um limite temporal máximo destina-se a resguardar a segurança jurídica, facilitando a previsão do custo global das prestações devidas. Em rigor, essa é uma exigência relacionada à manutenção do equilíbrio atuarial do sistema previdenciário, propósito que tem motivado sucessivas emendas constitucionais e medidas legislativas. […]

11. Com base nesse raciocínio, não verifico inconstitucionalidade na criação, por lei, de prazo de decadência razoável para o questionamento de benefícios já reconhecidos. Essa limitação incide sobre o aspecto patrimonial das prestações.

[…]

15. No encerramento deste tópico, é possível sintetizar os dois parâmetros gerais que devem reger a matéria:

a) não há prazo decadencial para a formulação do requerimento inicial de concessão de benefício previdenciário, que corresponde ao exercício de um direito fundamental relacionado à mínima segurança social do indivíduo;

b) a instituição de um prazo decadencial de dez anos para a revisão dos benefícios já concedidos é compatível com a Constituição Federal. Trata-se de uma conciliação razoável entre os interesses individuais envolvidos e os princípios da segurança jurídica e da solidariedade social, dos quais decorre a necessidade de se preservar o equilíbrio atuarial do sistema em benefício do conjunto de segurados atuais e futuros.

O bem elaborado voto levou o Supremo Tribunal Federal a definir um ponto que realmente necessitava de pacificação na jurisprudência: a (até então) inexistência de prazo para o questionamento de atos de indeferimento de benefícios previdenciários.

O entendimento do Supremo Tribunal Federal a respeito da não submissão da pretensão de revisão de ato de indeferimento de benefício previdenciário ao prazo do caput do artigo 103 da Lei 8.213/91 foi, logo em seguida, sedimentado também no âmbito do Superior Tribunal de Justiça. Com efeito, o STJ, no julgamento dos Recursos Especiais 1.309.529/PR e 1.326.114/SC, sob o regime dos recursos repetitivos (Tema 544), fixou a tese de que "o suporte de incidência do prazo decadencial previsto no art. 103 da Lei 8.213/1991 é o direito de revisão dos benefícios, e não o direito ao benefício previdenciário".

Independentemente do que venha a estabelecer a legislação infraconstitucional, não está sujeita a prazo prescricional a pretensão do segurado ou de dependente seu contra um ato de indeferimento, suspensão ou cessação de benefício previdenciário pelo INSS, e isso se dá por ser de natureza fundamental o direito ao recebimento do benefício, o que o torna indisponível.

De fato, os benefícios previdenciários consistem em prestações pecuniárias devidas pelo Estado aos cidadãos que, preenchidos os requisitos legais, encontram-se em situação de vulnerabilidade comprovada ou presumida, com capacidade laborativa suprimida ou reduzida e que, nas circunstâncias previstas em sede constitucional (morte de pessoa que colabora com o provimento dos recursos familiares, invalidez, doença, idade avançada etc.), não possuem plenas condições de prover ao próprio sustento. Portanto, ditos benefícios têm o escopo de assegurar a manutenção da vida, da saúde e de uma existência minimamente digna daqueles que os percebem. Não há dúvida, portanto, de que se tratam de direitos fundamentais de segunda dimensão.

A respeito da natureza jurídica de direito fundamental que qualifica a seguridade social, convém trazer a lume os ensinamentos dos conceituados previdenciaristas Daniel Machado da Rocha e José Antônio Savaris[5], que, correlacionando-a com o direito à vida e com a dignidade humana, assim se expressam:

Tão íntima é a conexão do direito à seguridade social com o princípio fundamental da dignidade da pessoa humana que se torna inegável sua natureza de direito humano e fundamental.

O direito à seguridade social possui como alicerces axiológico-normativos o direito à vida, à dignidade da pessoa humana e à proteção social da vida humana contra a necessidade, dentre outros. Destina-se, tal direito, a concretizar o mais alto valor moral, qual seja a garantia individual de estado compatível com a dignidade da pessoa humana.

Os mesmos autores[6], após fazerem a distinção entre direitos formalmente fundamentais e materialmente fundamentais, explicam que o direito à Previdência Social, incluído dentre os direitos sociais, é materialmente fundamental por integrar a essência do Estado Constitucional, traduzindo-se em prioridade do ordenamento jurídico e contribuindo decisivamente para a dignificação da pessoa humana.

Esclarecido isso, é importante que não se perca de vista as características da irrenunciabilidade e da indisponibilidade dos direitos fundamentais e dos reflexos que elas geram nos institutos da prescrição e da decadência. Os núcleos essenciais dos direitos fundamentais estão salvaguardados contra os efeitos do tempo e da inércia de seus titulares. A irrenunciabilidade e a indisponibilidade que atingem o núcleo duro de um direito fundamental são aquelas que asseguram o seu gozo futuro. Como a consumação da prescrição e da decadência pressupõe, invariavelmente, um ato de disposição do titular do direito, traduzido pela inércia (ato volitivo negativo) que se soma à passagem do tempo, elas (prescrição e decadência) não podem servir de causa para a impossibilidade definitiva de fruição desse direito.

Aplicando esse raciocínio no Direito Previdenciário, é correto dizer que a prescrição (ou decadência, conforme o entendimento adotado) pode fulminar pretensões ao recebimento de parcelas em atraso de benefício devido ou à sua correta quantificação, mas jamais impedir o acesso ao benefício negado, vale dizer, ela não pode cercear completamente a sua fruição futura.

Em síntese, a pretensão voltada ao direito ao recebimento de um benefício previdenciário é imprescritível, dada a sua natureza jurídica de direito fundamental irrenunciável e indisponível. Por essa razão, os beneficiários do INSS podem questionar, a qualquer tempo, atos administrativos que neguem reconhecimento, que indefiram, que suspendam ou façam cessar um benefício postulado.

Razões de segurança jurídica justificam, é bem verdade, a previsão de normas que estabeleçam prazos prescricionais e decadenciais, inclusive que tenham como objeto prestações em atraso relacionadas a benefícios previdenciários. Por outro lado, elas jamais poderão atingir o núcleo duro, irrenunciável e indisponível dos direitos fundamentais, impedindo, definitivamente, o seu gozo futuro.

Por esses motivos, há que se reconhecer a inconstitucionalidade material do artigo 103 da Lei 8.213/91, com a redação conferida pela Medida Provisória 871/2019, na parte em que permite que pretensões deduzidas contra atos de indeferimento, cancelamento ou cessação de benefícios previdenciários sejam atingidas pela prescrição ou decadência.