Uma decisão paradigmática para a proteção da vegetação nativa em áreas urbanas

Em outubro de 2018, o Superior Tribunal de Justiça publicou acórdão relativo ao Recurso Especial 1.518.490/SC, decisão que deve ser considerada paradigmática por assentar discussão há muito debatida pelos juristas ambientais: se caberia ao Código Florestal, norma federal, regular as áreas de preservação permanente (APP) localizadas em áreas urbanas.

No acórdão, a 2ª Turma do STJ deu parcial provimento ao recurso interposto pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) para que seja respeitado o limite de 50 m de APP previsto no antigo Código Florestal (Lei Federal 4.771/1965), vigente à época dos fatos, objetivando recuperar uma área de Mata Atlântica ocupada ilegalmente. O acórdão reformou a decisão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, que havia mantido a sentença de origem, a qual delimitava a recuperação da APP ao limite de 15 m a contar do curso de água, justificando a metragem com base na Lei de Uso e Parcelamento do Solo Urbano (Lei Federal 6.766/1979).

Como se sabe, a Lei Federal 6.766/1979 obriga, em seu artigo 4º, inciso III, que os loteadores observem faixa não edificável de 15 m de cada lado ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias e ferrovias, salvo maiores exigências da legislação específica.

No caso, a legislação específica era o antigo Código Florestal, que na redação original não distinguia as APP em área urbana ou rural. Posteriormente, a Lei Federal 7.803/1989 introduziu no antigo Código Florestal a previsão expressa das APP em áreas urbanas, as quais deveriam observar os limites dos planos diretores e leis de uso e ocupação do solo, embora, concomitantemente, contemplasse expressamente a proteção das faixas marginais de qualquer curso de água em metragem superior àquela prevista na Lei de Uso e Parcelamento do Solo Urbano[1], como, por exemplo, a largura mínima de 50 m para cursos de água com largura entre 10 e 50 m (artigo 2º, A, item 2 — redação estabelecida pela Lei Federal 7.803/1989).

Nesse aparente conflito normativo, parte da doutrina especializada[2] defendia a aplicação das regras do direito urbanístico às APP localizadas em zonas urbanas, considerando a coexistência de dois sistemas: (i) o primeiro, voltado à generalidade dos ecossistemas e biomas, expresso principalmente na Lei Federal 12.651/2012 (novo Código Florestal); e (ii) o segundo, relativo à proteção ambiental das áreas urbanas que se relacionam com as regras de ocupação do solo urbano e à implantação de políticas urbanas aptas a materializar a chamada função social da cidade.

Nessa linha de raciocínio, o antigo Código Florestal seria a norma geral e aplicável genericamente aos locais que não estivessem submetidos a regime especial de tutela, como, por exemplo, a vegetação do bioma Mata Atlântica, protegida por meio da Lei Federal 11.428/2008. Para esta corrente, a vegetação nas áreas urbanas estaria sob a tutela específica da Lei de Uso e Parcelamento do Solo Urbano (Lei Federal 6.766/1979), do Plano Diretor e o do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001).

Isto porque a Constituição Federal estabelece que compete ao município promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (artigo 30, VIII), bem como promover a política de desenvolvimento urbano, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (artigo 182).

Assim, cada município poderia dispor, em seu Plano Diretor, a metragem das faixas de proteção das APP ao longo dos corpos hídricos localizados em seu território, o que, em tese, possibilitaria a diversificação de metragens das APP nos mais de 5 mil municípios brasileiros. De um lado, esse entendimento seria benéfico ao refletir a realidade local de cada ecossistema, conforme as áreas já estivessem mais ou menos antropizadas, mas, por outro, agravaria a ineficiência da fiscalização ambiental de intervenções antrópicas nestas áreas.

O debate em torno da aplicabilidade do antigo Código Florestal às zonas urbanas prosseguiu mesmo com o advento do novo Código Florestal, que faz remissão expressa à caracterização das APP em áreas rurais e urbanas[3] no caput do artigo 4º, momento em que parte da doutrina especializada[4], na qual se filia este autor, passou a defender sua aplicabilidade irrestrita às zonas urbanas, observando as medidas definidas no novo Código Florestal. Ora, a mencionada Lei Florestal não visa somente proteger as florestas, mas toda e qualquer formação vegetal[5] de qualquer ecossistema, razão pela qual o novo Código Florestal merece ser aplicado também às vegetações da cidade, seja na zona rural ou urbana.

Esse conflito aparente de normas federais tende a ser sepultado de uma só vez com a publicação do acórdão do REsp 1.518.490/SC.

Conforme se pode depreender do voto do ministro Og Fernandes, relator daquela decisão, esse conflito não merece prosperar, uma vez que a Lei de Uso e Parcelamento do Solo Urbano fortalece a aplicação do novo Código Florestal e, por conseguinte, a proteção ambiental:

“(…) Mediante análise teleológica, compreendo que a Lei de Parcelamento Urbano impingiu reforço normativo à proibição de construção nas margens dos cursos de água, uma vez que indica uma mínima proteção à margem imediata, delegando a legislação específica a possibilidade de *ampliar os limites de proteção. Ademais, sob o vértice da especificidade, percebo que a própria Lei n. 6.766/1979 – cuja finalidade é estabelecer critérios para o loteamento urbano – reconhece não ser a sua especificidade a proteção ambiental dos cursos de água, razão pela qual indica a possibilidade da legislação específica impor maior restrição do que a referida norma. (…)Dessa forma, considero que o Código Florestal é mais específico, no que atine à proteção dos cursos de água, do que a Lei de Parcelamento de Solo Urbano. Assim sendo, restou interpretar o parágrafo único do art. 2º do referido Código Florestal. É inegável que o dispositivo supracitado indica, nos casos de áreas urbanas, a observância das leis de uso do solo. Entretanto, mediante leitura atenta do diploma legal percebe-se que, ao excepcionar a tutela das edificações, a norma impôs essencial observância aos princípios e limites insculpidos no Código Florestal. Logo, cuida-se de permissão para impor mais restrições ambientais, jamais de salvo-conduto para redução do patamar protetivo (…) reduzir o tamanho da área de preservação permanente, com base na Lei de Parcelamento do Solo Urbano, afastando a aplicação do Código Florestal, implicaria verdadeiro retrocesso em matéria ambiental”.

Com esse posicionamento, o STJ tende a firmar entendimento pela inaplicabilidade da Lei de Uso e Parcelamento do Solo Urbano em detrimento do Código Florestal, norma especial e mais restritiva, que deverá ser respeitada para a proteção das faixas marginais de cursos de água em áreas urbanas, homenageando, assim, o princípio in dubio pro natura.

Deve-se ponderar, contudo, que, se não for bem contextualizado e circunstanciado, esse entendimento poderá trazer, em larga medida, insegurança jurídica quando da aplicação da legislação ambiental em áreas já antropizadas e que foram objeto de intervenções e edificações sob o manto da Lei de Parcelamento e Uso do Solo Urbano, observando, à época, a faixa de proteção de 15 m e mediante prévia aprovação e autorização dos entes públicos competentes.

Nesses casos, torna-se imperativo identificar a existência ou não da função ambiental[6] da APP urbana por meio de estudos técnicos que apontem para esta ou aquela direção e se foram previamente obtidas as devidas aprovações e autorizações junto aos entes públicos competentes. Caso se constate que, de fato, a função ambiental existente não se equipara àquela legalmente atribuída a uma APP, consequentemente, a área em questão deverá perder o status de APP e, nesta condição, poderá ser considerada área urbana consolidada e poderão ser mantidas as intervenções antrópicas que tiverem sido legalmente implantadas, respeitando-se inclusive o ato jurídico perfeito e a boa-fé dos administrados.

Pelo exposto, podemos afirmar que o acórdão do STJ no âmbito do REsp 1.518.490/SC, depois do julgamento conjunto da Ação Declaratória de Constitucionalidade 42 e das ações diretas de inconstitucionalidade 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, pelo Supremo Tribunal Federal, sobre a constitucionalidade de diversos dispositivos da Lei Federal 12.651/2012, que teve um alcance mais abrangente, está entre as tutelas jurisdicionais mais importantes que se teve no país nos últimos tempos, direcionadas à proteção da vegetação nativa em áreas urbanas.