Estado brasileiro joga todo mundo para a marginalidade, afirma Dias Toffoli

O Estado brasileiro se tornou tão autorreferente e tão burocrático que hoje “joga todo mundo para a marginalidade”. Para reverter esse quadro, na visão do ministro Dias Toffoli, presidente do Supremo Tribunal Federal, é preciso investir em transparência e em canais de comunicação para resolver os problemas de forma clara e eficiente.

Humberto Eduardo de Sousa

De acordo com o ministro, a grande revolução que o país precisa fazer é acabar com a noção de que as relações entre o Estado e as empresas são sempre espúrias. O resultado disso, diz ele, são ordenadores de gastos sem coragem de fazer seus trabalhos, prefeitos que suspendem obras porque há suspeita de ilegalidade na gestão anterior e a sociedade que fica sem estradas, pontes, hospitais etc. “A obra para, e ninguém responsabiliza ninguém”, disse o ministro durante o seminário “O interesse público e as novas relações entre Estado e empresas”, organizado pela ConJur, com apoio do escritório Warde Advogados, no final de novembro passado.

Toffoli citou duas histórias conhecidas para explicar como a ineficiência do Estado empurra as pessoas rumo ao “jeitinho”. A primeira, mais recente, das doações conseguidas pelo professor João Grandino Rodas para a Faculdade de Direito da USP, da qual era diretor na época. A associação de ex-alunos, a pedido do professor, conseguiu doações de R$ 1 milhão de cada doador para a reforma de salas de aula. Uma ação de improbidade administrativa foi aberta contra Rodas por dispensa ilegal de licitação.

Outro exemplo, famoso para quem mora em Brasília, foi o do empresário que teve um familiar atropelado. O atendimento foi tão rápido e tão eficiente que o empresário quis fazer uma grande doação para o hospital. Foi desencorajado: o dinheiro seria alocado na Conta Única do Tesouro e jamais chegaria ao hospital, disseram os médicos e servidores. Ele, então, sugeriu a criação de uma associação de servidores sem fins lucrativos para que ele pudesse alocar o dinheiro e para que o hospital pudesse dispor da verba.

“O Estado brasileiro joga todo mundo na marginalidade”, repetiu o ministro. “Se por um lado o empresário quer ter algum tipo de favor mais rápido para desbalancear a concorrência, por outro muitas vezes ele foi obrigado a isso pela falta de transparência do Estado.”

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Leia a transcrição:

Boa tarde a todos, vou cumprimentar a todos na pessoa da Grace Fernandes Mendonça, que é uma pessoa admirável e admirada por todos nós, e que faz um trabalho excelente à frente da AGU. É sempre uma alegria estar aqui, e melhor assim, informal, eu fico mais à vontade.

Tanto o Emir quanto o Bruno falaram exatamente o ponto que está aqui para eles. O meu ponto não tem tanto a ver com o que foi colocado ali na discussão, e é bom que não tenha.

O que me pediram para falar: 'O que o Judiciário pode fazer para destravar as 12 mil obras federais que o TCU detectou como paradas e que contribuição o STF pode dar na mediação das divergências entre o Executivo e as empresas?'. Posso falar do que já está sendo feito, e aí muito mais como presidente do CNJ, que tem capilaridade nos 94 tribunais em toda Justiça nacional, do que na qualidade de presidente do Supremo Tribunal Federal.

Já nesta semana vence o prazo para todos os tribunais de contas encaminharem todas as informações a respeito de obras paradas estaduais. O TCU já tem esse levantamento no âmbito federal. Isso implica numa quantia de R$ 140 bilhões orçamentários que estão sem aplicação. O país não tem para o Orçamento do ano que vem mais que R$ 36 bilhões para investimentos. Só para ter um dado estatístico, desses R$ 36 bilhões, ainda cerca de R$ 14 bilhões são para emendas parlamentares. Então o que falta, muitas vezes, é uma coordenação, uma comunicação.

Fizemos uma primeira reunião com o Tribunal de Contas da União, com todos os tribunais de contas estaduais e municipais lá no Supremo Tribunal Federal, e ficamos, então, de fazer esse levantamento e, ao terminar, vamos assinar um convênio entre CNJ, Tribunal de Contas da União e a associação dos tribunais de contas, a Atricon, para enfrentar esse problema.

E por que o Judiciário atuando nisso? Será que é papel do Judiciário? Infelizmente, hoje, exatamente em razão da falta de comunicação entre os órgãos, da pluralidade de órgãos, tudo vai parar no Judiciário. O Ministério Público tinha competência para fazer tal e qual acordo. Vai parar no Judiciário. O Tribunal de Contas da União tem competência para declarar norma inconstitucional? Tá lá no Supremo Tribunal Federal para decidir. Esses limites de atuação de cada órgão acabam indo parar no Poder Judiciário. Ora, a gente tem que agir preventivamente. Assim como eu fiz na AGU, criando as câmaras de conciliação, que depois virou lei, virou CPC, virou lei de mediação dez anos depois, penso que esse é um papel fundamental que tem que começar a ser feito pelo Conselho Nacional de Justiça.

O mundo fragmentado de hoje fragmentou as competências na administração pública. Para além de Três Poderes, temos as agências reguladoras, os tribunais de contas, um Ministério Público com poderes extraordinários comparado com qualquer outro Ministério Público no mundo. Se não dialogarmos, não vamos chegar a lugar nenhum. Vamos ter o empresariado e as empresas enfrentando uma via crucis infindável, interminável. E aí que fujo um pouco do tema específico que me foi dado para ir para o tema geral, que é o interesse público e a relação entre Estado e empresa.

A relação entre Estado e empresa, infelizmente, é vista até hoje como algo criminoso, mesmo que feita dentro dos parâmetros legais, dentro do interesse público e sem nenhum tipo de falcatrua ou desvio. Assim como os ordenadores de despesa na União, nos estados e nos municípios, nos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário hoje têm medo de assinar qualquer coisa, e isso também trava as obras, porque a pessoa não tem coragem. Tem lá o orçamento, começa uma obra, mudou o prefeito, vem o outro e 'eu não assino isso. Teve um problema lá atrás, uma investigação, um processo civil e eu não vou assinar isso'. A obra para, e ninguém responsabiliza ninguém. Assim como, no poder público, estamos enfrentando essa dificuldade, as empresas enfrentam essas dificuldades. Como é que eu vou me relacionar com o poder público sem achar que eu estou, ao conversar, criando alguma dificuldade?

Vou contar só um exemplo, muitos que estão aqui conhecem esse caso. João Grandino Rodas, personalidade absolutamente impoluta, foi juiz do Tribunal Regional Federal, professor de Direito Internacional da Faculdade de Direito do Largo São Francisco, consultor-geral do Itamaraty. Foi presidente do Cade, eu até brinco com ele, quantas vidas ele viveu, porque ele conseguiu e consegue fazer tanta coisa em tão pouco tempo de vida. Grandino Rodas, quando foi diretor da Faculdade de Direito, fez um acordo com a associação dos ex-alunos para que se reformassem salas de aula que, em banco de madeira, a gente sentava ali, sem nem lugar para escrever, porque você tinha que pegar uma tábua para fazer prova, tinha que pôr o caderno no joelho. Bom, fez a reforma. Então duas famílias de ex-alunos já falecidos que queriam em troca única e exclusivamente colocar um quadro e nome daquela pessoa ali naquela sala de aula. Cada um doou R$ 1 milhão. Ele é réu em ações para devolver um dinheiro que ele aplicou na sala de aula! Chega a ser um absurdo de dizer 'bom, a doação também tem que ser licitada, porque outra família poderia querer ter doado, em vez de R$ 1 milhão, R$ 10 milhões'.

Tem outro caso aqui de um grande empresário de Brasília, esse é um caso antigo, da época que eu me mudei para cá, que teve um familiar que foi atropelado no Eixão. O pronto-atendimento dele aqui no Hospital Regional da Asa Norte salvou a vida da pessoa. Esse empresário muito rico falou 'então vou doar um dinheirão para vocês', aí os médicos disseram 'olha, esse dinheiro não vai chegar aqui, porque esse dinheiro vai para o Tesouro Único, para a Conta Única do Tesouro'. Esse empresário não doou. Aí vem o jeitinho: 'Não dá então para vocês criarem aí uma associação, eu doo esse dinheiro para a associação?'. A gente sabe, nas universidades eram os departamentos, as associações vinculadas aos departamentos.

O Estado brasileiro joga todo mundo na marginalidade. Qual é o antídoto para isso? Transparência, deixar as relações transparentes. Que empresário não se vê em dificuldade de identificar 'Ah, na agência reguladora X, como é que eu converso com uma pessoa?', 'Ah, tem lá um advogado que é amigo dele', 'Então tem que contratar aquele escritório de advocacia'. Mas não é porque existe uma relação espúria, é porque a empresa tem essa dificuldade, porque o Estado não é transparente. As pessoas não são transparentes. Por isso que eu, o Marcio sabe isso, as pessoas que trabalharam comigo sabem isso, todo mundo que pede audiência comigo, se eu posso, atendo. Se eu não posso, um assessor, um juiz auxiliar vai atender. Tem que ser transparente, porque senão as pessoas vão querer achar um jeito de chegar até você. Se você é Estado, você tem que ser transparente. E tem que ser acessível. O cidadão tem problemas, as empresas têm problemas, tem que saber 'para resolver esse problema procuro quem e onde?'.

Quando eu fui da AGU e depois no TSE eu fiz isso, no Supremo não é necessário porque já existe a regra de como os advogados da União teriam que atender às pessoas. O advogado da União é obrigado a atender, baixamos essa regra lá, com transparência, identificando, colocando o assunto, colocando o tema. Porque se o advogado não atende, o particular vai ser obrigado a dar um jeitinho. Ele é jogado pelo próprio Estado na marginalidade. E esse jeitinho de ingenuidade no início pode virar um problemão. Então o antídoto é transparência.

Essa multiplicidade de órgãos, não tenho dúvida, ou a gente racionaliza, não acabando com os órgãos, mas temos que ter um gerenciamento dos grandes temas de maneira multi-institucional e entre poderes. Então quando eu lancei essa ideia das obras paradas é jogar um projeto-piloto que tenha algo mais amplo no futuro. É pensando mais longe. Vamos pegar isso aqui que impacta. E tem como a gente resolver, obviamente, não 100%, mas o que conseguir resolver já vai adiantar muito.

Dando o exemplo da época da AGU, quando eu entrei na AGU tinham 147 ações no Supremo entre órgãos, autarquias federais. 147 ações no Supremo. Não existe mais nenhuma, e sempre quando aparece lá uma briga entre Estado contra União a primeira coisa que a gente faz é mandar para as Câmaras de Conciliação. Agora o André Mendonça vai ser o responsável, eu sei do compromisso dele com esse trabalho, tem experiência lá no Departamento de Improbidade Administrativa, e sabe como isso é importante.

Para muito além daquele tema que você me colocou, das obras inacabadas, temos é que mudar a cultura de relação entre o Estado brasileiro e a sociedade, e no caso específico da sociedade empresarial, com mais transparência. Isso vai gerar eficiência e responsabilidade, que são os temas que eu tenho falado. O Judiciário do século XXI tem que ser transparente, eficiente e se dar responsabilidade por seus atos. E isso é no setor corporativo também, não há uma empresa hoje que não trabalhe com esse tripé, de transparência, eficiência e accountability. E na administração pública temos que atuar assim. Se tiver transparência do lado da administração pública, se tiver transparência do lado da sociedade e, especificamente, no caso das das empresas, evidentemente, esse é o melhor controle que pode ter. E cada vez menos você vai precisar de órgãos de controle, cada vez menos você vai precisar que as coisas cheguem a situações-limite.

Se por um lado o empresário quer ter algum tipo de favor mais rápido para desbalancear a concorrência, por outro muitas vezes ele foi obrigado a isso pela falta de transparência do Estado. Sai uma resolução nova de Imposto de Renda, como é que você avalia isso? Por que não vai perguntar diretamente para a Receita? Quem aqui já não foi para o exterior e ficou na dúvida 'comprei alguma coisa e como é que eu faço para trazer?'. Na Receita, você entra no site e é impossível, eu já disse isso para o Rachid, você não consegue identificar aquilo ali, eles falam uma linguagem que eu, juiz, não consigo entender. Então o Estado não é amigável com seu cidadão. Umas das coisas a se fazer é cobrar o Estado amigável.

Hoje se fala em diminuir ministérios, mas isso não vai fazer com que as caixinhas se comuniquem. Até pouco tempo atrás, a Receita Federal do Brasil não se chamava assim. Há pouco tempo passou a ser 'do Brasil', era só Receita Federal, porque ela é mais forte que o Brasil. O avião presidencial brasileiro não tinha República Federativa do Brasil, tinha Força Aérea Brasileira. As notas de Reais tinham Banco Central do Brasil, não tinham República Federativa do Brasil. Cada caixinha do Estado acha que ela é o Estado em si, na sua totalidade. O Estado é um só. Na verdade, não existem Três Poderes, existem repartições de competências. E hoje muitos teóricos já falam de muito mais poderes, porque se o Estado é um só e você trabalha com repartições de poder, competências, então na verdade cada competência tem um poder específico. A Anvisa, para dizer se um remédio é idôneo e eficaz, os dois requisitos para aprovar a comercialização de um medicamento, idoneidade e eficácia, tem o poder se dizer isso. Será que se a Anvisa diz que um remédio é ineficaz ou um remédio não é idôneo, ele não atinge o fim para o qual foi produzido, será que o juiz pode dizer isso? Se aquela específica disse que não é eficaz, ou não é idônea? São dramas que a gente vive. Essa interinstitucionalidade, essa consciência de saber que o poder foi fragmentado também, e ao ser fragmentado ele precisa cada vez mais, em cúpula, principalmente, de uma intercomunicação, criar câmaras para destravar essas questões. Veja: existe um problema. Quem é competente na área de compliance e de acordo de leniência? Alguém tem que pôr esse problema em cima da mesa e chamar todo mundo e sentar.

Mestre de cerimônias — Como vai funcionar o comitê de obras paradas? Detectou uma obra importante, uma estrada que está parada.

Dias Toffoli — Vai estabelecer responsabilidades. Vai estabelecer prazos, prioridades: isso tem que ser analisado em tanto tempo e ser resolvido.

Mestre de cerimônias — Isso da parte do CNJ?

Dias Toffoli — Isso é o que vamos fazer com obra paralisada. Vamos identificar e ir. Tem lá um processo que está parado por uma decisão de um desembargador, uma obra ambiental está parada há seis anos. Vamos ver, vamos decidir, coloca em pauta o agravo que está parado. Esses casos existem, coloca em pauta. Você está segurando isso numa liminar. Pauta o processo e destrava, ou mantém ou não mantém, mas resolve. Nós não podemos mais perder tempo esperando as indefinições constantes.

Mestre de cerimônias — Agora, presidente, falávamos aqui da força do Estado. Existe uma assimetria absoluta nas relações entre o particular e o Estado. O que impressiona não é o carro da polícia ou a ambulância passarem no farol fechado, é a sociedade achar isso natural, que o Estado pode tudo.

Dias Toffoli — Mas o Estado pode funcionar na sua diversidade. Em Jerusalém, conforme o acidentado, ele é recolhido pelo Crescente ou pela Estrela de Davi ou pela Cruz Vermelha. O importante é que ele é recolhido e que o problema é resolvido. Funciona, numa mesma cidade.

Mestre de cerimônias — São exemplos em favor do cidadão.

Dias Toffoli — Na mesma cidade, o Estado em favor do cidadão. Acontece um acidente de carro, aquele que for cristão vai ser recolhido pela Cruz Vermelha, aquele que for judeu vai ser recolhido pela Estrela de Davi. E eles até competem para mostrar quem é mais eficiente. É uma competição sadia, de saúde. Mas o importante é que funcione. Claro que existe uma coordenação nisso, é óbvio que por trás das três forças de emergência que tem em Jerusalém uma coordenação. O que temos que ter é: você respeita as suas diferenças, TCU, AGU, CGU, Ministério Público, mas tem que ter uma coordenação. Senão um chega e pega o corpo lá, abandona outro. Isso sem pegar o corpo errado, pega um de um, outro, aí é complicado.

Mas estou dando esse exemplo para mostrar que, na radicalidade, dá para funcionar as coisas, porque o Estado é um só, visando um único fim, que é atender a sociedade. E a nossa sociedade uma sociedade capitalista. As empresas são parte estruturante do crescimento e do desenvolvimento da nação. Por que não vou trabalhar com eficiência maior do Estado no atendimento das demandas da sociedade? Temos que acabar com o espírito de as instituições entenderem que existem para si mesmas, e não para o cidadão, para a sociedade. O Estado existe para atender as demandas da sociedade, não existe para se autoatender. A conscientização de que todos nós somos Estado já é o primeiro passo, porque essa conscientização, quando você via 147 casos no Supremo entre Incra vs Ibama, que sentido tem isso? O presidente é o mesmo que nomeia o presidente do Incra e o presidente do Ibama. E aí o papel da AGU, com a qualidade da AGU, virou esse órgão de coordenação de tudo, e se não coordena, decide. Arbitra e decide. Põe um ponto final. É fundamental criar. Isso tudo hoje é por lei, mas a gente conseguiu isso sem ter uma legislação.

Por isso eu digo, esse projeto das obras travadas é um projeto que eu coloquei na mesa, porque o Judiciário faz parte do problema. São decisões que existem, não são todas, na verdade a maioria das obras estão paradas por outras questões. Existem obras acabadas que estão paradas, que são aqueles postos de saúde que foram construídos, mas ninguém conversou com a prefeitura para saber se ela tinha dinheiro para pagar o pessoal. Então, tudo isso é descoordenação. E são bilhões, não são milhões, são bilhões de recursos públicos desperdiçados. Volto a dizer, o TCU levantou R$ 140 bilhões no orçamento relativo a obras que estão paralisadas na União. Então imagina a quantidade de valor que está parada aí, num país que tem, no Orçamento da União, R$ 36 bilhões para investir.

Era isso um pouco o que eu queria dizer. A gente tem que pensar numa nova pactuação de relação da sociedade com o Estado, o Estado com a sociedade e do Estado internamente, que é essa questão de comunicação. E temos que ter câmaras que destravem isso. Podemos começar com convênios, com acordos de cooperação, e isso depois se estruturar em algo constante, como foi o que aconteceu na AGU.