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Contas à vista

Planejamento estatal genérico e padronizado é metástase das políticas públicas

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Uma doença terminal acomete a Administração Pública brasileira e há décadas nossa sociedade tem acatado soluções falsas que desonesta e preguiçosamente a ocultam por intervalos cada vez mais curtos de tempo. Planejamos mal e, por isso, gastamos mal, daí porque nossas políticas públicas não entregam resultados qualitativamente compatíveis com o custo que elas nos impõem, direta ou indiretamente.

No alvorecer de 2019, a mais recente promessa aparentemente milagrosa de cura rápida para essa espécie de câncer generalizado na gestão pública reside na aventada proposta de desvinculação total do orçamento público. Ocorre, contudo, que soluções rápidas e simples para problemas antigos e complexos, se existissem ou fossem pragmaticamente possíveis, já teriam sido aviadas...

Sem pautar a fragilidade do planejamento governamental,a agenda em prol de uma suposta “PEC da Liberdade Orçamentária” apenas tende a majorar os riscos de ineficiência alocativa e retrocesso patrimonialista com a ilusória tese de que bastaria uma desvinculação total do orçamento público para melhorar a qualidade do gasto público.Aqui, aliás, cabe retomar o alerta de Miriam Leitão:“O risco é, se conseguir aprovar, o futuro governo aproveitar para estrangular as áreas pelas quais não demonstra interesse como, para citar um caso, os órgãos de controle da área ambiental. Só vale ter a liberdade orçamentária se for para tornar mais racional e eficiente o gasto público e não para apagar agendas que o governo não valoriza.”

Falar em desvinculação total do orçamento público é, no plano fático, mera promessa retórica de quem busca discricionariedade desatrelada de metas objetivamente comprometidas com o planejamento intertemporal das políticas públicas. Há, no ideário propagandístico em prol de uma “base zero” para o ciclo orçamentário brasileiro, espécie de engodo jurídico que oculta a impossibilidade factual de se comprimir– em absoluto – gastos com servidores, encargos da dívida pública e despesas previdenciárias, por exemplo.

Se a desvinculação total, mais cedo ou mais tarde, há de se revelar praticamente impossível, a busca por discricionariedade majorada no orçamento público só faz sentido se implicitamente pretender incidir sobre as repartições federativas obrigatórias, sobre as autonomias orçamentário-financeiras que lastreiam fiscalmente o sistema de freios e contrapesos, sobre os pisos de custeio da saúde e educação, sobre os fundos e sobre as destinações que justificam a existência de determinados tributos... Em nosso ordenamento, vinculações a fins constitucionais podem ser aprimoradas, mas não podem ser esvaziadas ou preteridas. Eis, por sinal, a gênese do canto da sereia que embala os devaneios de quem imagina ser possível uma nova Constituinte, ao arrepio do pacto civilizatório que nos rege há trinta anos.

Em qualquer caso, contudo, é preciso retomar a consciência histórica de que liberdade decisória sem finalidades claras que lhe justificam a existência tende, mais cedo ou mais tarde, a se corromper em arbitrariedade. O risco absolutamente consistente é de que saiamos do extremo de prevalência das vinculações orçamentárias para cairmos no seu antípoda igualmente extremado do puro e simples fisiologismo fiscal.

Assim como a febre é apenas um sintoma da doença, cuja(s) causa(s) merece(m) investigação específica e atenta, a metástase das políticas públicas brasileiras não pode ser atribuída nuclearmente ao estágio atual de rigidez orçamentária.

A vinculação orçamentária não está na origem estrutural do nosso adoecimento que causa concomitantemente corrupção e ineficiência na gestão dos escassos recursos públicos. Nosso “câncer coletivo”, por assim dizer, tem, cada vez mais, se espalhado por todas as áreas da vida em sociedade e decorre do fato de que não sabemos o que é prioridade legítima da ação governamental, tampouco temos clareza da ordenação das escolhas alocativas do Estado. Se não é possível resolver todos os problemas de uma vez só para atender a todos, deveria haver clareza sobre o que pode ser feito a cada vez, em favor de quem e dentro de qual equação de custo-efetividade.

Mas infelizmente tal horizonte soa quimera em nosso país mesmo às vésperas da viragem para a segunda década do segundo milênio. Não sabemos o que fazer, porque não conhecemos consistentemente nossos problemas e, por conseguinte, não elegemos aqueles conflitos que serão enfrentados em qual sequência temporal, nem somos capazes de precisar quais insumos/meios são considerados faticamente necessários para tentar resolvê-los. Nós não avaliamos adequadamente os gastos públicos em sua série histórica, nem mesmo monitoramos os resultados e falhas das políticas públicas verificados anteriormente, de modo que quase sempre aceitamos como normal a trágica repetição dos erros ao longo dos anos e décadas.

Uma ignorância histórica de tal monta nos encerra em cenário de capturas cumulativas – sofregamente vívidas no curto prazo – que perpassam nosso capitalismo de compadrio, revelado nas múltiplas e conflituosas demandas por renúncias fiscais, créditos subsidiados, emendas parlamentares, contratos administrativos direcionados, subvenções, auxílios etc. É como se só fosse possível a gestão patrimonialista, porque não refletimos e corrigimos nossos erros, porque o controle não é pedagógico, tampouco retroalimenta o planejamento no ciclo da política pública.

A notícia do severo risco de constrangimento fiscal para a realização do censo demográfico de 2020 reforça essa nossa limitação bovina... Simplesmente não nos ocupamos do básico esforço de diagnosticar seriamente todos os problemas e, a partir daí, não confrontamos reciprocamente suas pretensões de prioridade.

Assim tudo parece caótico, tudo reclama qualquer solução, tudo pode ser alvo de consultorias ou promessas milagrosas de cura pelo mercado ou pelo terceiro setor, diante de um Estado inepto e capturado não só pela cadeia produtiva de fornecedores e variados tipos de intermediários, mas até mesmo por seus agentes públicos insulados burocraticamente (como debatemos em setembro).

Nesse contexto, a analogia com uma metástase é, a bem da verdade, insuficiente, embora tão profundamente dramática quanto o desenrolar agravado de um câncer para a vida de qualquer pessoa. Nossa desigualdade social se alastra com o quadro quase falimentar nas contas públicas e com a deterioração evidente dos serviços públicos. Diante de tais fatos, há quem suscite ainda a necessidade de reduzirmos o tamanho do Estado brasileiro apenas às funções de polícia e justiça, em resposta que retrocede ao século XIX e que só agrava nossa injusta equação fiscal.

Diante desse quadro de indagações antigas e ainda pendentes de resolução, alguns caminhos analíticos cobram de nós mudança de postura interpretativa, a começar do próprio faz-de-conta que encerra o planejamento estatal. Nenhuma promessa de aprimoramento da qualidade do gasto público se implementará, de fato, sem nos dedicarmos ao diagnóstico – sempre temporal e territorialmente circunstanciado – dos nossos problemas.

Obviamente não há como pensar em soluções sem se conhecer em profundidade os problemas. Infelizmente, porém, a praxe da maioria dos nossos municípios reside na contratação de consultorias contábeis e jurídicas que oferecem modelos padronizados e genéricos de planejamento setorial e/ou orçamentário.

Neste ano que hoje se inicia, a existência de haver quem venda e quem compre planejamento genérico e padronizado para fins meramente protocolares na Administração Pública brasileira reclama ser reconhecida como uma das causas centrais da metástase nas nossas políticas públicas.

As consultorias contábeis e jurídicas que vendem sistemas informatizados com modelos padronizados, por exemplo, de plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual (PPA, LDO e LOA) precisam ser questionadas do mesmo modo que médicos têm sido demandados em juízo por oferecerem cirurgias sem prévio diagnóstico exaustivo das condições clínicas de cada paciente e sem cumprirem o dever de informação especializado para fins de consentimento específico sobre as soluções contratuais propostas. Esse, por sinal, é o forte entendimento do Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial 1.540.580-DF, cuja ementa é a seguinte:

RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC/1973. NÃO OCORRÊNCIA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO MÉDICO POR INADIMPLEMENTO DO DEVER DE INFORMAÇÃO. NECESSIDADE DE ESPECIALIZAÇÃO DA INFORMAÇÃO E DE CONSENTIMENTO ESPECÍFICO. OFENSA AO DIREITO À AUTODETERMINAÇÃO. VALORIZAÇÃO DO SUJEITO DE DIREITO. DANO EXTRAPATRIMONIAL CONFIGURADO. INADIMPLEMENTO CONTRATUAL. BOA-FÉ OBJETIVA. ÔNUS DA PROVA DO MÉDICO.

[...] 2. É uma prestação de serviços especial a relação existente entre médico e paciente, cujo objeto engloba deveres anexos, de suma relevância, para além da intervenção técnica dirigida ao tratamento da enfermidade, entre os quais está o dever de informação.

3. O dever de informação é a obrigação que possui o médico de esclarecer o paciente sobre os riscos do tratamento, suas vantagens e desvantagens, as possíveis técnicas a serem empregadas, bem como a revelação quanto aos prognósticos e aos quadros clínico e cirúrgico, salvo quando tal informação possa afetá-lo psicologicamente, ocasião em que a comunicação será feita a seu representante legal.

4. O princípio da autonomia da vontade, ou autodeterminação, com base constitucional e previsão em diversos documentos internacionais, é fonte do dever de informação e do correlato direito ao consentimento livre e informado do paciente e preconiza a valorização do sujeito de direito por trás do paciente, enfatizando a sua capacidade de se autogovernar, de fazer opções e de agir segundo suas próprias deliberações.

5. Haverá efetivo cumprimento do dever de informação quando os esclarecimentos se relacionarem especificamente ao caso do paciente, não se mostrando suficiente a informação genérica. Da mesma forma, para validar a informação prestada, não pode o consentimento do paciente ser genérico (blanketconsent), necessitando ser claramente individualizado.

6. O dever de informar é dever de conduta decorrente da boa-fé objetiva e sua simples inobservância caracteriza inadimplemento contratual, fonte de responsabilidade civil per se. A indenização, nesses casos, é devida pela privação sofrida pelo paciente em sua autodeterminação, por lhe ter sido retirada a oportunidade de ponderar os riscos e vantagens de determinado tratamento, que, ao final, lhe causou danos, que poderiam não ter sido causados, caso não fosse realizado o procedimento, por opção do paciente.

7. O ônus da prova quanto ao cumprimento do dever de informar e obter o consentimento informado do paciente é do médico ou do hospital, orientado pelo princípio da colaboração processual, em que cada parte deve contribuir com os elementos probatórios que mais facilmente lhe possam ser exigidos.

[...] 9. Inexistente legislação específica para regulamentar o dever de informação, é o Código de Defesa do Consumidor o diploma que desempenha essa função, tornando bastante rigorosos os deveres de informar com clareza, lealdade e exatidão (art. 6º, III, art. 8º, art. 9º).

10. Recurso especial provido, para reconhecer o dano extrapatrimonial causado pelo inadimplemento do dever de informação.

Modelos genéricos e padronizados de PPA-LDO-LOA são como cirurgias realizadas em abstrato, porquanto sem suficiente informação prévia individualizada do paciente (aqui equiparado, no nosso caso, à coletividade afetada pela política pública proposta sem prévio diagnóstico circunstanciado). A sociedade não pode permitir que haja, em seu nome, tal horizonte de “consentimento em branco” (blanket consent), tal como avisara o belo precedente do STJ acima citado.

Tecnicamente a responsabilidade estrutural da atividade de planejamento sequer pode ser terceirizada para consultorias, vez que só é cabível a execução indireta naquilo que implicar “serviços auxiliares, instrumentais ou acessórios”. Esse é o teor do artigo 3º, inciso I e § 1º do Decreto 9.507/2018, que regulamentou a execução indireta (terceirização) no âmbito da Administração Pública federal:

Art. 3º Não serão objeto de execução indireta na administração pública federal direta, autárquica e fundacional, os serviços:

I - que envolvam a tomada de decisão ou posicionamento institucional nas áreas de planejamento, coordenação, supervisão e controle;

[...]

§ 1º Os serviços auxiliares, instrumentais ou acessórios de que tratam os incisos do caput poderão ser executados de forma indireta, vedada a transferência de responsabilidade para a realização de atos administrativos ou a tomada de decisão para o contratado.[...]

Assim como o médico não pode promover tratamento genérico para seus pacientes, as consultorias contábeis e jurídicas não podem vender modelos padronizados de planejamento setorial e orçamentário, sob pena de nulidade absoluta dessa terceirização e de responsabilidade extracontratual de tais prestadores de serviço, nos moldes dos artigos 6º e 14 do Código de Defesa do Consumidor.

As consequências da frágil concepção terceirizada e pasteurizada do planejamento estatal vão desde a abertura excessiva de créditos adicionais suplementares e especiais, até a própria ineficiência da gestão pública que realiza gastos fúteis diante de tantos vazios assistenciais em outras áreas prioritárias.

O aprimoramento democrático da concepção sobre qual é o papel do Estado brasileiro e sobre quais são suas prioridades na consecução de políticas públicas deve ser um dosnossos maiores desafios neste ano que ora se inicia. O público precisa ser feito em público, até porque diagnóstico de problemas e prognóstico de possíveis soluções na Administração Pública pressupõe inafastavelmente participação popular, tal como exigido pelo artigo 48, §1º, inciso I da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Diferentemente do que temos visto na agenda governamental que suscita a ideia de uma suposta “PEC da Liberdade Orçamentária”, talvez seja chegada a hora de exigir majoradamente a vinculação orçamentária do gestor ao planejamento que ele formula em diálogo com a sociedade. Para tanto, é preciso retomar a imprescindibilidade do dever de diagnóstico específico que se impõe tanto ao gestor, quanto a todas as consultorias que ele contrata a título de “serviços auxiliares, instrumentais ou acessórios”.

É preciso diagnóstico circunstanciado e individualizado de cada ente político da federação em cada política pública, para que a população possa – durante o processo legislativo que fomenta o debate das leis do planejamento setorial e orçamentário – exercer seu direito ao consentimento informado específico sobre o que ela reputa democrática e republicanamente ser prioridade da ação governamental.

Sem esse esforço estrutural, a informação genérica (“consentimento em branco”, verdadeiro cheque em branco fiscal ou mesmo “assine aqui”) continuará a ser permissivo de soluções ineptas ou abusivas em nossos instrumentos legais de planejamento protocolar, de onde se originam a má qualidade do gasto público posteriormente executado, a corrupção e a inércia preguiçosa do controle que quase sempre se orienta tardiamente para a punição dos delitos e improbidades consumados.

Nossa metástase coletiva reclama participação direta ou indireta de cada qual de nós para sua resolução e isso não é suscetível de terceirização. Precisamos de maiores e melhores informações (diagnóstico circunstanciado) para que possamos realizar nosso direito de consentimento informado sobre as propostas de escolhas que ordenarão as prioridades da ação governamental. Sem isso, o que nos aguarda é ainda mais adoecimento e charlatões que nos vendem tratamentos para curas impossíveis.

 é procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, pós-doutora em Administração pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas (FGV/RJ) e doutora em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).

Revista Consultor Jurídico, 1 de janeiro de 2019, 8h00

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