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Segredo de Estado, a arte de embaçar informações

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Não estudamos praticamente nada sobre o chamado segredo de Estado nas faculdades de Direito no Brasil. Quem pretender refletir sobre as vias de desenvoltura do tema no bacharelado ficará desapontado pela pouca atenção dos professores. Norberto Bobbio se preocupava bem com esse assunto na Universidade de Turim. Por isso, em suas aulas, ele problematizava os riscos de um “criptogoverno”[1]. Também cabe lembrar de Hannah Arendt, que se atentou ao referido tema — referimo-nos ao livro intitulado Crises da República —, em que esta já refletia sobre alguns protagonistas que “se escondem atrás de uma cortina de sigilo autoprotetora”[2]. A este mesmo propósito, Elias Canetti — laureado com um Nobel no século XX — fez precisas e duras críticas ao “segredo” em seu livro Massa e Poder[3].

Até onde a vista alcança, é preciso dizer inicialmente três coisas sobre esse assunto. A primeira é que o governo democrático avança quando há fiscalização aberta, aos olhos de todos, no contexto do devido processo legal. Afinal, como vamos controlar abusos e questionar desvios? Em segundo lugar, que o sigilo de documentos oficiais de Estado é admissível, desde que haja critérios objetivos e que não afaste a aplicação da lei vigente (Lei 12.527/11). A terceira, menos óbvia, coloca uma pergunta crucial sobre o assunto: quais os critérios usados por agentes públicos para classificar uma informação como sigilosa pelos próximos 25 anos? Por que não 15 anos? Por que não cinco anos? Repergunto, em outras palavras: qual é o “DNA” dessa decisão administrativa?

Como já se pode ver, a decisão de restringir o acesso à informação — assunto que vem ligado a gestões de diferentes partidos políticos de esquerda, centro ou direita — é tema complexo. Não vamos discorrer, aqui, do conteúdo da informação classificada — do mérito do ato. Nem é preciso mencionar também do impedimento do Judiciário na apreciação do conteúdo das decisões tomadas pelo administrador público. Estamos apenas demarcando a falta de critérios objetivos na escolha dos graus de sigilo. Simples assim.

Mas o que gera tanta preocupação, afinal? Explicaremos melhor. As regras previstas na legislação brasileira foram modificadas recentemente via decreto presidencial. Vejamos até que ponto se chega na discussão acerca dos atos sigilosos de Estado no atual contexto. Dois exemplos permitem a demonstração do problema.

Em primeiro, veja-se que o ano de 2019 raiou com questionamentos. É que entre o final da gestão Michel Temer, do MDB, e início do mandato do presidente Jair Bolsonaro, do PSL, os gastos da equipe de transição do presidente eleito foram questionados. Sim, o então presidente Temer decretou sigilo sobre gastos da equipe de transição de Bolsonaro (acesse aqui). Note-se que, nesse caso, há uma “lei de transição”, de 2002, que é a Lei 10.609, a qual prevê que propostas orçamentárias nos anos de eleição presidencial devem prever recursos específicos para a equipe de transição. O assunto foi amplamente noticiado pela imprensa nacional, a partir de notícia do jornal O Estado de S. Paulo.

Podemos agora comentar o último exemplo. A poucos dias de completar um mês de governo, a equipe executiva — sem prévias deliberações — alterou algumas regras na aplicação da Lei de Acesso à Informação. É importante notar que o Decreto 9.690, de 23 de janeiro de 2019, modificou trechos do Decreto 7.724/, de 2012, que regulamenta a Lei 12.527, de 2011 (Lei de Acesso à Informação). Dessa forma, o Decreto 9.690/19 ampliou o número de pessoas que podem deixar um documento classificado como sigiloso ao permitir que funcionários comissionados e de segundo escalão do governo federal classifiquem informações oficiais de Estado como ultrassecretas e secretas, negando acesso à informação pelos próximos 25 e 15 anos, respectivamente.

Desenvolvamos um pouco mais o comentário do tema. Vem à baila a declaração do general vice-presidente da República, Hamilton Mourão, que assinou a determinação como presidente interino. Disse ele que o decreto “diminui burocracias” (ler aqui). Ora, a ser assim, então vamos submeter os atos decisórios de Estado à velocidade de uma guilhotina. Em síntese, a desburocratização já existe e vem ladeada da agilidade, pois esses atos decisórios são cativos de estímulos interna corporis (decisões a portas fechadas), algo muito distante da fiscalidade procedimental aberta aos olhos de todos. Trata-se — no caso de Mourão — de resposta repleta de conveniência política. Mas queremos saber o que o Direito nos diz. Esse é o xis do problema.

A tanto, o ingrediente básico é que a Lei de Acesso à Informação, artigo 27, parágrafo III, determina que os que exercem funções de direção, comando ou chefia, nível DAS 101.5, ou superior, do Grupo-Direção e Assessoramento Superior, ou de hierarquia equivalente, somente poderiam decretar o sigilo de documentos reservados, jamais ultrassecretos ou secretos. Tudo isso certamente explica o caráter preocupante do Decreto 9.690/2019. Vamos falar claro: é que, de consabida lição, o governo federal, mediante simples regulamentação expedida por presidente da República, não pode dizer além do que já está na lei, previamente determinada pelo Congresso Nacional[4]. Temos de estar atentos à clássica advertência de Ernest Forsthoff, em seu Traité des Actes Administratifs, a respeito do poder regulamentar da administração pública e a impossibilidade de agir contra legem ou extra legem. De sua vez, a obrigação do governo é de agir sempre secundum legem[5].

Mas não é só isso, entretanto. Ainda há mais. Se o decreto “reduz burocracia” e informações ultrassecretas são “raríssimas”, como disse o vice-presidente Mourão (ler aqui), por outro lado, o governo incorre em paradoxo, porque aumenta o número de pessoas aptas a restringir o acesso à informação. Ao aumentar o número de pessoas habilitadas a usar o carimbo de ultrassecreto e secreto, o governo aumenta a chance de o segredo de Estado se tornar mais comum. Coube ao editorial da Folha de S.Paulo colocar um pouco de cálculo no assunto: com o decreto do governo Bolsonaro, a capacidade de pessoas que agora podem decidir sobre as informações ultrassecretas é ampliada de 251 para 449. Antes, a classificação ultrassecreta só poderia ser feita por presidente e vice, ministros de Estado, comandantes das Forças Armadas e chefes de missões diplomáticas ou consulares permanentes no exterior. De igual modo — observe-se — o novo texto permite ainda a classificação de informações consideradas de grau secreto. Daí se vê que há 901 cargos desse tipo no governo federal (aqui).

Relevante colocar também para reflexão a quantidade de informações sigilosas. Vale lembrar que os números são disponibilizadas pelo governo e estão no site de acesso à informação (acesse aqui). A tabela indica — entre os anos 2017 e 2018 — um número de 43 informações ultrassecretas (25 anos) e 993 atos secretos (15 anos). Outros 72.245 atos são classificados como reservados (cinco anos de sigilo). Por tudo isso, as perguntas inquietantes que ficam são as seguintes: como corrigir argumentos morais do intérprete-administrativo na “escolha” dos graus ultrassecreto ou secreto? Quais critérios efetivamente são usados pelos agentes públicos? Em casos tais, a propósito, uma decisão sem critérios objetivos homologa o voluntarismo da autoridade. Outra não é a razão por que Lenio Streck assinala que um perigoso predador do Direito tem sido a moral[6].

Ainda aqui aproveitamos para afiançar que a estrutura desse ato decisório “infiscalizável” é preocupante para a área da ciência processual. E por quê? A matéria desperta agonia, porque as decisões são interna corporis. Veja-se: pratica-se uma autofiscalização por órgãos do próprio “Estado secretista”. Pior: há uma grosseira estrutura “procedimentalista” (proceduralista) como garantidora do álibi da autoridade[7].

Não, esses problemas não acabam aqui. Essa nostalgia mortífera do segredo de Estado ganha fôlego a partir do ensino jurídico vigente no país, que ainda apresenta cursos enclausurados no dogmatismo, descansando à sombra de um mito milenar: as arcana imperii (os mistérios do governo).

Não me alongo. Pretender combater o segredo de Estado requer saber o que isso significa. O tema é da mais alta prioridade. Não, não vale debatê-lo de forma barata, fácil. Precisamos estudar seriamente para não ficarmos entregues à ambição enfermiça das autoridades carismáticas. No caso de decisões subjetivas, essa atividade nunca levou a bom resultado, mas, sim, ao sentido mais chão. Não é avanço, é retrocesso. Se isso continuar, andaremos para trás, a passos largos.


Referências
ARENDT, Hannah. Crises da República. São Paulo: Perspectiva, 2015.
BANDEIRA DE MELO, Celso Antonio. Poder regulamentar ante o princípio da legalidade. Revista Trimestral de Direito Público – RTDP, Belo Horizonte, n. 64, jan. 2016, p. 145-152.
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986.
CANETTI, Elias. Massa e Poder. São Paulo: Companhia das Letras, 1995.
DEL NEGRI, André. Segredo de Estado no Brasil. Belo Horizonte: D'Plácido: 2016.

FORSTHOFF, Ernest. Traité des Actes Administratifs. Athènes: Librairie Sirey, 1954.
STRECK, Lenio Luiz. Precisamos falar sobre Direito e Moral: Os problemas da interpretação e da decisão judicial. 1. ed. Florianópolis [SC]: Tirant Lo Blanch, 2019.


[1] BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 118.
[2] ARENDT, Hannah. Crises da República. São Paulo: Perspectiva, 2015, p. 19.
[3] CANETTI, Elias. Massa e Poder. São Paulo: Companhia das Letras, 1995.
[4] BANDEIRA DE MELO, Celso Antonio. Poder regulamentar ante o princípio da legalidade. Revista Trimestral de Direito Público – RTDP, Belo Horizonte, n. 64, jan. 2016, p. 145-152.
[5] FORSTHOFF, Ernest. Traité des Actes Administratifs. Athènes: Librairie Sirey, 1954, p. 69.
[6] STRECK, Lenio Luiz. Precisamos falar sobre Direito e Moral: Os problemas da interpretação e da decisão judicial. 1. ed. Florianópolis [SC]: Tirant Lo Blanch, 2019.
[7] DEL NEGRI, André. Segredo de Estado no Brasil. Belo Horizonte: D'Plácido: 2016.

André Del Negri é doutor em Direito Processual pela PUC Minas e mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Faz estágio pós-doutoral em Direito Público pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos) e integra a equipe do Dasein – Núcleo de Estudos Hermenêuticos.

Revista Consultor Jurídico, 9 de fevereiro de 2019, 8h00

Comentários de leitores

2 comentários

Realmente

Thiago Bandeira (Funcionário público)

A transparência deve ser ampla. Parabéns ao professor.

Vejam este exemplo:Dormita em algum escaninho perdido da República o processo de “Concessão de Aposentadoria Especial de Anistiado” do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva, atualmente preso numa sala-cela da Polícia Federal de Curitiba. A ação em exame pela Comissão Nacional de Anistia versa sobre um valor de aposentadoria de R$ 56,7 mil. Não se sabe, porém, se Lula recebe uma pensão nesse valor ou se foi contemplado com esse montante de indenização em uma única vez. Não se consegue na verdade saber nenhum detalhe a mais do processo – uma verdadeira caixa-preta. Tudo porque a Dataprev, que organiza as informações de pensões pagas pelo Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), simplesmente informa que não consegue “gerar o arquivo” referente à aposentadoria de Lula.

https://istoe.com.br/a-farra-das-indenizacoes/

Maravilha!

John Paul Stevens (Advogado Autônomo)

Finalmente um texto sério sobre esse escárnio. Não poderia ter vindo de pessoa mais indicada. Del Negri sabe muito.

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