Segredo de Estado, a arte de embaçar informações

Até onde a vista alcança, é preciso dizer inicialmente três coisas sobre esse assunto. A primeira é que o governo democrático avança quando há fiscalização aberta, aos olhos de todos, no contexto do devido processo legal. Afinal, como vamos controlar abusos e questionar desvios? Em segundo lugar, que o sigilo de documentos oficiais de Estado é admissível, desde que haja critérios objetivos e que não afaste a aplicação da lei vigente (Lei 12.527/11). A terceira, menos óbvia, coloca uma pergunta crucial sobre o assunto: quais os critérios usados por agentes públicos para classificar uma informação como sigilosa pelos próximos 25 anos? Por que não 15 anos? Por que não cinco anos? Repergunto, em outras palavras: qual é o “DNA” dessa decisão administrativa?

Como já se pode ver, a decisão de restringir o acesso à informação — assunto que vem ligado a gestões de diferentes partidos políticos de esquerda, centro ou direita — é tema complexo. Não vamos discorrer, aqui, do conteúdo da informação classificada — do mérito do ato. Nem é preciso mencionar também do impedimento do Judiciário na apreciação do conteúdo das decisões tomadas pelo administrador público. Estamos apenas demarcando a falta de critérios objetivos na escolha dos graus de sigilo. Simples assim.

Mas o que gera tanta preocupação, afinal? Explicaremos melhor. As regras previstas na legislação brasileira foram modificadas recentemente via decreto presidencial. Vejamos até que ponto se chega na discussão acerca dos atos sigilosos de Estado no atual contexto. Dois exemplos permitem a demonstração do problema.

Em primeiro, veja-se que o ano de 2019 raiou com questionamentos. É que entre o final da gestão Michel Temer, do MDB, e início do mandato do presidente Jair Bolsonaro, do PSL, os gastos da equipe de transição do presidente eleito foram questionados. Sim, o então presidente Temer decretou sigilo sobre gastos da equipe de transição de Bolsonaro (acesse aqui). Note-se que, nesse caso, há uma “lei de transição”, de 2002, que é a Lei 10.609, a qual prevê que propostas orçamentárias nos anos de eleição presidencial devem prever recursos específicos para a equipe de transição. O assunto foi amplamente noticiado pela imprensa nacional, a partir de notícia do jornal O Estado de S. Paulo.

Podemos agora comentar o último exemplo. A poucos dias de completar um mês de governo, a equipe executiva — sem prévias deliberações — alterou algumas regras na aplicação da Lei de Acesso à Informação. É importante notar que o Decreto 9.690, de 23 de janeiro de 2019, modificou trechos do Decreto 7.724/, de 2012, que regulamenta a Lei 12.527, de 2011 (Lei de Acesso à Informação). Dessa forma, o Decreto 9.690/19 ampliou o número de pessoas que podem deixar um documento classificado como sigiloso ao permitir que funcionários comissionados e de segundo escalão do governo federal classifiquem informações oficiais de Estado como ultrassecretas e secretas, negando acesso à informação pelos próximos 25 e 15 anos, respectivamente.

Desenvolvamos um pouco mais o comentário do tema. Vem à baila a declaração do general vice-presidente da República, Hamilton Mourão, que assinou a determinação como presidente interino. Disse ele que o decreto “diminui burocracias” (ler aqui). Ora, a ser assim, então vamos submeter os atos decisórios de Estado à velocidade de uma guilhotina. Em síntese, a desburocratização já existe e vem ladeada da agilidade, pois esses atos decisórios são cativos de estímulos interna corporis (decisões a portas fechadas), algo muito distante da fiscalidade procedimental aberta aos olhos de todos. Trata-se — no caso de Mourão — de resposta repleta de conveniência política. Mas queremos saber o que o Direito nos diz. Esse é o xis do problema.

A tanto, o ingrediente básico é que a Lei de Acesso à Informação, artigo 27, parágrafo III, determina que os que exercem funções de direção, comando ou chefia, nível DAS 101.5, ou superior, do Grupo-Direção e Assessoramento Superior, ou de hierarquia equivalente, somente poderiam decretar o sigilo de documentos reservados, jamais ultrassecretos ou secretos. Tudo isso certamente explica o caráter preocupante do Decreto 9.690/2019. Vamos falar claro: é que, de consabida lição, o governo federal, mediante simples regulamentação expedida por presidente da República, não pode dizer além do que já está na lei, previamente determinada pelo Congresso Nacional[4]. Temos de estar atentos à clássica advertência de Ernest Forsthoff, em seu Traité des Actes Administratifs, a respeito do poder regulamentar da administração pública e a impossibilidade de agir contra legem ou extra legem. De sua vez, a obrigação do governo é de agir sempre secundum legem[5].

Mas não é só isso, entretanto. Ainda há mais. Se o decreto “reduz burocracia” e informações ultrassecretas são “raríssimas”, como disse o vice-presidente Mourão (ler aqui), por outro lado, o governo incorre em paradoxo, porque aumenta o número de pessoas aptas a restringir o acesso à informação. Ao aumentar o número de pessoas habilitadas a usar o carimbo de ultrassecreto e secreto, o governo aumenta a chance de o segredo de Estado se tornar mais comum. Coube ao editorial da Folha de S.Paulo colocar um pouco de cálculo no assunto: com o decreto do governo Bolsonaro, a capacidade de pessoas que agora podem decidir sobre as informações ultrassecretas é ampliada de 251 para 449. Antes, a classificação ultrassecreta só poderia ser feita por presidente e vice, ministros de Estado, comandantes das Forças Armadas e chefes de missões diplomáticas ou consulares permanentes no exterior. De igual modo — observe-se — o novo texto permite ainda a classificação de informações consideradas de grau secreto. Daí se vê que há 901 cargos desse tipo no governo federal (aqui).

Relevante colocar também para reflexão a quantidade de informações sigilosas. Vale lembrar que os números são disponibilizadas pelo governo e estão no site de acesso à informação (acesse aqui). A tabela indica — entre os anos 2017 e 2018 — um número de 43 informações ultrassecretas (25 anos) e 993 atos secretos (15 anos). Outros 72.245 atos são classificados como reservados (cinco anos de sigilo). Por tudo isso, as perguntas inquietantes que ficam são as seguintes: como corrigir argumentos morais do intérprete-administrativo na “escolha” dos graus ultrassecreto ou secreto? Quais critérios efetivamente são usados pelos agentes públicos? Em casos tais, a propósito, uma decisão sem critérios objetivos homologa o voluntarismo da autoridade. Outra não é a razão por que Lenio Streck assinala que um perigoso predador do Direito tem sido a moral[6].

Ainda aqui aproveitamos para afiançar que a estrutura desse ato decisório “infiscalizável” é preocupante para a área da ciência processual. E por quê? A matéria desperta agonia, porque as decisões são interna corporis. Veja-se: pratica-se uma autofiscalização por órgãos do próprio “Estado secretista”. Pior: há uma grosseira estrutura “procedimentalista” (proceduralista) como garantidora do álibi da autoridade[7].

Não, esses problemas não acabam aqui. Essa nostalgia mortífera do segredo de Estado ganha fôlego a partir do ensino jurídico vigente no país, que ainda apresenta cursos enclausurados no dogmatismo, descansando à sombra de um mito milenar: as arcana imperii (os mistérios do governo).

Não me alongo. Pretender combater o segredo de Estado requer saber o que isso significa. O tema é da mais alta prioridade. Não, não vale debatê-lo de forma barata, fácil. Precisamos estudar seriamente para não ficarmos entregues à ambição enfermiça das autoridades carismáticas. No caso de decisões subjetivas, essa atividade nunca levou a bom resultado, mas, sim, ao sentido mais chão. Não é avanço, é retrocesso. Se isso continuar, andaremos para trás, a passos largos.

Referências
ARENDT, Hannah. Crises da República. São Paulo: Perspectiva, 2015.
BANDEIRA DE MELO, Celso Antonio. Poder regulamentar ante o princípio da legalidade. Revista Trimestral de Direito Público – RTDP, Belo Horizonte, n. 64, jan. 2016, p. 145-152.
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986.
CANETTI, Elias. Massa e Poder. São Paulo: Companhia das Letras, 1995.
DEL NEGRI, André. Segredo de Estado no Brasil. Belo Horizonte: D'Plácido: 2016.
FORSTHOFF, Ernest. Traité des Actes Administratifs. Athènes: Librairie Sirey, 1954.
STRECK, Lenio Luiz. Precisamos falar sobre Direito e Moral: Os problemas da interpretação e da decisão judicial. 1. ed. Florianópolis [SC]: Tirant Lo Blanch, 2019.