É indubitável que a segurança pública é questão prioritária na agenda de qualquer nação. Como a Constituição Federal possui dentre suas tarefas dispor sobre a estrutura do Estado e do Poder, por meio de normas denominadas elementos orgânicos, o legislador constituinte concebeu um capítulo específico para tratar da segurança pública.
Em que pese existirem disposições esparsas sobre as Polícias Legislativas (artigos 51, 52 e 27, §3º), o principal dispositivo constitucional consiste no artigo 144, que lista os órgãos policiais e suas respectivas atribuições.
Numa ala estão as Polícias Ostensivas (Administrativas, Preventivas), com incumbência de manter a ordem pública evitando a prática de infrações penais, por meio do policiamento ostensivo. Aqui se encaixam a Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícia Militar, Polícia Legislativa e a Guarda Municipal[1]. E a Polícia Penal, criada pela Emenda Constitucional 104/19.
Noutro flanco se encontram as Polícias Judiciárias (Investigativas), com tarefa de apurar os crimes não evitados, através da investigação policial. Nessa categoria estão a Polícia Federal (que também possui atribuição preventiva) e a Polícia Civil.
Interessante notar que a segurança pública, dever do Estado e direito e responsabilidade de todos, compreende todos os entes federativos.[2]
Essas são as Polícias no sentido técnico da palavra, por serem as instituições autorizadas a realizar prevenção de crimes ou sua investigação. Todavia, há outros órgãos que, apesar de não terem a missão de diretamente prevenir ou investigar ilícitos penais, são importantes para a segurança pública, e por isso mesmo foram listados como integrantes operacionais do Sistema Único de Segurança Pública pela Lei 13.675/18. Podem ser mencionados os agentes de trânsito (diretamente voltados à prevenção e apuração de ilícitos administrativos de trânsito) e os peritos (com missão imediata de auxiliar, por meio de laudo pericial, a persecução penal presidida pelo delegado ou juiz).
O sistema penitenciário não era catalogado como Polícia pelo fato de se dedicar precipuamente à prevenção e apuração de ilícitos disciplinares (e não penais) cometidos pelos presos no interior dos estabelecimentos penais, permitindo o respeito às normas de execução penal (artigos 41, parágrafo único, 54 e 71 da LEP). A Polícia Penal, que surge em sua substituição, persiste com essa atribuição, que agora é acrescida da segurança dos estabelecimentos penais (não só interna, mas também externa), conforme recém incluído §5º-A do artigo 144 da Constituição. Evitar o cometimento de crimes traduz tarefa de Polícia Ostensiva, ainda que restrita aos limites da penitenciária, colônia, casa do albergado ou cadeia pública. A segurança externa dos presídios, para coibir delitos como tráfico de drogas, armas, dano e arrebatamento de presos, em muitos locais vinha sendo feita pela Polícia Militar, e agora deve definitivamente passar para as mãos da Polícia Penal.
Com efeito, a partir da Emenda Constitucional 104/19, o rol das polícias listadas no artigo 144 fica acrescido das polícias penais federal, estaduais e distrital. Significa dizer que a Polícia Penal só não existe no âmbito municipal. No caso do DF, a União deve organizar e manter a Polícia Penal, assim como ocorre com a Polícia Civil, Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar (artigo 21, XIV), devendo ser regida por lei federal (artigo 32, §4º).
Enquanto a Polícia Penal Federal se subordina à União (portanto ao Presidente e, mais especificamente, ao Ministro da Justiça e Segurança Pública), a Polícia Penal Estadual ou Distrital se vincula ao Estado ou DF (portanto ao Governador e, mais especificamente, ao Secretário de Segurança Pública), conforme dicção do artigo 144, §6º da CF e artigos 71 e 74 da LEP.
Relevante sublinhar que o fato de se tratar de uma Polícia não confere autorização, por si só, para o órgão policial realizar toda e qualquer competência relacionada à segurança pública, sendo imprescindível o respeito ao princípio da legalidade. É dizer, por força da conformidade funcional, o agente público só está autorizado a desempenhar a atividade expressamente conferida pelo legislador. A necessária integração entre as polícias deve ser feita nos limites de suas competências (artigo 9º da Lei 13.675/18). Trata-se de um direito do cidadão em qualquer Estado de Direito.
Nesse sentido, o policial penal não pode realizar patrulhamento ostensivo além dos limites do estabelecimento penal, sob pena de invadir indevidamente o espaço de atuação da Polícia Militar, Polícia Rodoviária Federal ou Guarda Municipal. Tampouco está legitimado a investigar crimes, ainda que cometidos no interior da penitenciária ou cadeia, sob pena de usurpação de função da Polícia Federal ou Polícia Civil.
Não foi aprovada a redação sugerida inicialmente na Proposta de Emenda à Constituição, segundo a qual, além de realizar a segurança dos estabelecimentos penais, caberia à Polícia Penal “outras atribuições definidas em lei específica de iniciativa do Poder Executivo”. A retirada desse trecho impede a indevida ampliação de competência por ato infraconstitucional (por exemplo uma lei federal que autorizasse a Polícia Penal a realizar investigação criminal),
Merece registro a celeuma acerca da atribuição para realizar a escolta de presos. A polêmica decorre do vácuo legislativo, porquanto nem a Constituição nem lei federal estabelecem de maneira expressa essa competência. Contudo, majoritariamente já se entendia se tratar de missão da atual Polícia Penal, e não da Polícia Militar, pois o transporte de custodiados não configura policiamento ostensivo de prevenção genérica de crimes, sendo atividade ínsita à custódia de encarcerados para prover a segurança exclusivamente no trajeto dos presos. Por isso mesmo o Regimento Interno do Departamento Penitenciário Nacional prevê a escolta como uma de suas tarefas.
Quanto ao preenchimento do quadro de servidores das Polícias Penais, será feito “exclusivamente, por meio de concurso público e por meio da transformação dos cargos isolados, dos cargos de carreira dos atuais agentes penitenciários e dos cargos públicos equivalentes” (artigo 4º da Emenda Constitucional 104/19).
Houve posicionamentos contrários à reforma, por supostamente permitir que a Polícia Penal usurpe funções de outras polícias e implemente uma atuação militarizada baseada na lógica do inimigo. No entanto, nova redação da Constituição em momento algum autoriza tais abusos.
Como deixou claro o legislador na Proposta de Emenda à Constituição, o objetivo dessa mudança foi valorizar os agentes penitenciários, conferindo-lhes os direitos inerentes à carreira policial, e permitindo uma melhor estruturação da agora Polícia Penal.
É público e notório que o Brasil possui uma das maiores populações carcerárias do mundo — mais de 800mil presos[3], e um sistema carcerário em estado de coisas inconstitucional[4] — com violação generalizada de direitos fundamentais dos presos (submetidos a condições subumanas) e da sociedade (refém dos líderes do crime organizado que continuam delinquindo de dentro das celas).
Nessa esteira, toda medida com intuito de melhorar essa tragédia é bem vinda. Entretanto, que ninguém se engane: a mera criação de uma nova Polícia não consistirá em panaceia para os problemas se não for acompanhada de investimentos suficientes em recursos humanos e materiais.
1 Em que pese alguns sustentarem que a Guarda Municipal não é Polícia pelo fato de não estar listada nos incisos do art. 144, mas apenas no §8º, a natureza de um órgão se define mais pela sua atribuição do que pelo nome; por isso, como a Guarda Municipal atua no policiamento ostensivo nos limites do município para proteger bens, serviços e instalações municipais, inegavelmente atua na preservação da ordem pública evitando crimes, sendo portanto Polícia Administrativa.
2 HOFFMANN, Henrique; FONTES, Eduardo. Sistema Único de Segurança Pública é avanço, mas precisa sair do papel. Revista Consultor Jurídico, set. 2018. Disponível em: < https://www.conjur.com.br/2018-set-25/academia-policia-sistema-unico-seguranca-publica-avanco-sair-papel>. Acesso em: 25 set. 2018.
3 Dados de 2019 do Banco de Monitoramento de Prisões, do Conselho Nacional de Justiça.
4 STF. ADPF 347, rel. Min. Marco Aurélio, DJ 09/09/2015.