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O STF, o desenvolvimento sustentável e o fortalecimento da Lei Florestal

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A Lei 12.651, de 25 de maio de 2012, nasceu em meio a críticas de toda ordem, após ter tramitado no Congresso Nacional por mais de dez anos[1] e já com lacunas oriundas de vetos presidenciais[2].

Ainda que protagonista de grande polêmica, é o "Novo" Código Florestal como vem sendo chamado, assim como o eram os códigos desde sua primeira versão em 1934 um dos principais instrumentos de proteção do meio ambiente, especialmente das matas e florestas, e, a par disso, do desenvolvimento sustentável.

Como já tratamos dos temas trazidos pelo Código Florestal[3] em obra específica, recordamos que no tradicional tripé do desenvolvimento sustentável estão três requisitos: o economicamente viável, o socialmente justo e o ecologicamente prudente. A interação do homem com a natureza já compreende esses três requisitos, e não é um a mais. Justamente por isso que, inclusive, questionamos a formulação hoje corrente do “econômico, social e ambiental”, uma vez que ela deforma o “ambiental” e omite o ecológico.

Esse tripé do desenvolvimento sustentável nos é bastante útil para recordar que de nada adianta porque isso igualmente se afasta dos preceitos de nossa Constituição Federal[4] que nossos atos e normas se voltem a assegurar que o ambiente natural se mantenha “intocável”, se isso não for economicamente viável e socialmente justo. Aliás, sequer é de se supor que o ambiente natural, de modo geral, mantenha-se intocado.

Com efeito, não é possível descurar-se do mandamento constitucional que confere às presentes e futuras gerações a garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado e que deve ser observada e promovida pelo Poder Público, em todas as suas esferas, e também pela coletividade. Todavia, há aspectos quanto à implementação da legislação florestal que demandam uma discussão que transcende a simples análise jurídica, especialmente para se confirmar se a opção do legislador é, tecnicamente, conforme ou não a Constituição Federal.

Quando se depara com questões envolvendo direitos difusos e coletivos como é o caso do direito a um meio ambiente saudável –, é preciso redobrar o cuidado quanto a um pensamento unicamente estruturador do direito, como fez Kelsen. E, ao se enfrentar a escassez dos recursos naturais, a crescente crise ambiental e, bem por isso, a absoluta necessidade de proteger o meio ambiente, o jurista deve procurar uma aplicação funcionalista para o direito, preocupando-se menos com a estrutura e mais com o objetivo que se quer alcançar. Assim, ao lado de suas missões tradicionais, o direito assume um papel chamado por Norberto Bobbio de “promocional”.[5]

Nessa linha, Fábio Nusdeo ensina que há outra visão, além da formalista e dogmática do direito, “mais funcional e realista, segundo a qual o direito seria o estudo das relações sociais enquanto objeto de regramento por (...) normas legais”. Quer o autor dizer que, “ao invés de enfocar predominantemente a norma, enfoca-se a realidade enquanto objeto da norma”.[6]

Assim, não é nosso intento defender aqui a lei florestal como se fosse uma obra-prima, perfeita e acabada. São diversos os pontos sensíveis e certamente o texto da Lei Federal aprovado pelo Congresso Nacional não é o ideal. Todavia, impõe-se perseguir os meios mais adequados para a efetiva implementação dos desígnios do legislador.

Como dito, foram muitos os pontos controvertidos da Lei 12.651/2012, alguns dos quais colocados em discussão perante o Supremo Tribunal Federal no âmbito das Ações Diretas de Inconstitucionalidade ADIs 4901, 4902, 4903 e 4937 e da Ação Declaratória de Constitucionalidade ADC 42. Mas há um que impera sobranceiro, permeando todas essas discussões relativas ao Código, que é a busca pelo equilíbrio ecológico, assegurado pelo art. 225 da CF.

Embora tenha o STF encerrado o julgamento das ações supramencionadas em 28.02.2018, somente no último dia 13.08.2019 foram publicados os acórdãos com o entendimento das teses debatidas.

Com os votos de todos os Ministros da Suprema Corte, em muitos pontos antagônicos, as decisões não trouxeram novidades para além do resultado já proclamado há cerca de dezoito meses, que por maioria declarou a inconstitucionalidade de apenas dois dispositivos, a saber: (i) alínea b, inc. VIII, do art. 3º, especificamente no que tange às expressões “gestão de resíduos”[7] e “instalações necessárias à realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou internacionais” entre os empreendimentos considerados de utilidade pública e (ii) par. único do art. 3º, no que toca às expressões “demarcadas” e “tituladas”.

Em outros pontos, o STF concluiu por determinar a interpretação conforme dos respectivos dispositivos, de forma a garantir sua adequação aos preceitos constitucionais: (i) na interpretação do art. 3º, no inc. VIII, que traz a definição do que é considerado de utilidade pública, e no inc. IX do mesmo artigo, o qual define interesse social, as intervenções em áreas de preservação permanente somente podem ser autorizadas mediante exame e comprovação de inexistência de alternativa técnica ou locacional; (ii) a interpretação do art. 3º (definição de nascente) e do inc. IV do art. 4º (definição de APPs no entorno de nascentes e olhos d’água) exige que os entornos das nascentes e olhos d´água intermitentes, portanto, não apenas os perenes, configurem área de preservação permanente; (iii) ao art. 48, § 2º, para permitir compensação de Reserva Florestal Legal por meio do uso de Cotas de Reserva Ambiental apenas entre áreas com “identidade ecológica”, isto é, exigindo que se verifique não só se os imóveis situam-se no mesmo bioma, mas se têm equivalência quanto às características ecológicas[8], e (iv) a interpretação aos §§ 4º e 5º do art. 59, para afastar o risco de decadência ou prescrição, seja aos ilícitos ambientais praticados antes de 22.07.2008, seja às sanções deles decorrentes, no curso da execução dos termos de compromisso celebrados no âmbito do Programa de Regularização Ambiental, determinando-se a interrupção da prescrição durante o período de suspensão da pretensão punitiva, nos termos do preconizado pelo art. 60, § 1º.

Importante registrar que todos os demais artigos objeto de impugnação restaram entendidos ou declarados constitucionais pela Suprema Corte, de forma que o coração da Lei continua a pulsar, e com firmeza.

Como se vê, parece ter concluído o Supremo Tribunal Federal, na linha do que há muito vimos sustentando, que as alterações inseridas na Lei Federal 12.651/2012 debatida por anos no Congresso Nacional não significaram as propaladas rebeldias à Constituição, em ordem a autorizar sua supressão do ordenamento.

De fato, não se pode ignorar que o meio ambiente, como realidade histórica resultante da interação da espécie humana com o mundo natural, compreende todas as interferências do homem no meio físico. Assim, antigas e expressivas obras humanas, olhadas sob a ótica do conhecimento científico e da legislação contemporânea, ainda que tenham alterado o ambiente natural favorável ou desfavoravelmente –, integram hoje o ambiente construído, tendo agregado por mais das vezes melhorias à nossa civilização.

Por certo, na interpretação da Lei e da Constituição Federal, é preciso considerar esses fatos passados, certo de que o uso e a ocupação do ambiente se deram sob uma realidade jurídica distinta da atual, e que, não obstante, produziram seus efeitos jurídicos, mesmo que acompanhados de danos ambientais que, à época, não estavam presentes na consciência dos responsáveis ou mesmo da coletividade.

Isso, por si só, já implica o reconhecimento de que, em que pesem determinadas alterações trazidas pela Lei Florestal possam não ser consideradas as ideais, foram reputadas pelo legislador adequadas e suficientes à realidade atual, notadamente porque cuidaram de observar os aspectos históricos de ocupação do solo e de apropriação dos bens ambientais.

Observe-se que, em linha com o preconizado pela Constituição Federal, já no par. único do art. 1º da Lei é estabelecido como objetivo o “desenvolvimento sustentável”, e não poderia deixar de ser. Aliás, um dos objetivos da República Federativa do Brasil, insculpido em seu art. 3º, inc. II, é precipuamente o desenvolvimento nacional. Se é certo que o desenvolvimento não pode ser considerado isoladamente da proteção ambiental, igualmente certo é que a proteção ambiental não pode significar aniquilação do desenvolvimento.

E, diga-se novamente, não se está aqui a discutir qual é a melhor lei para a proteção ambiental, qual a lei que garante um Brasil mais verde. A discussão posta é se a Lei Florestal aprovada em 2012 é suficiente ou não para garantir o equilíbrio ecológico de acordo com a Constituição. Nesse ponto, importante considerar que “66,3% do território brasileiro é coberto de vegetação nativa, o que equivale à área de 28 países da União Europeia e ainda sobra espaço para quase quatro Noruegas”.[9] A manutenção de áreas com cobertura vegetal nativa, em cerca de 20,5% de cada imóvel rural, representa cerca de R$ 2 trilhões imobilizados, a serviço do ambiente[10].

Outro tanto, de acordo com dados levantados pela agência espacial NASA e o Serviço Geológico dos Estados Unidos com base em monitoramento por satélite, enquanto o Brasil cultiva 7,6% das terras, os países da União Europeia usam entre 45% e 65%, os Estados Unidos, 18,3%, a China, 17,7% e a Índia, 60,5%. Segundo o estudo, o mundo tem 1,87 bilhão de hectares de lavouras. As maiores áreas cultivadas estão na Índia (179,8 milhões de hectares), nos Estados Unidos (167,8 milhões de hectares) e na Rússia (155,8 milhões de hectares). No Brasil, a área cul- tivada é de 65.913.738 hectares, segundo a Embrapa (0,2% a mais do que o apurado pela NASA por satélite)[11].

Diante de tais dados, parece difícil concordar que o desenvolvimento nacional (e mais especificamente a agricultura brasileira) não pode coexistir com a preservação ambiental, ou que uma lei florestal como a posta possa significar um retrocesso ambiental.

Nesse contexto, é inegável os avanços da nova legislação. Lembre-se, a propósito, da instituição: (i) do Cadastro Ambiental RuralCAR (art. 29), instrumento que possibilitará que o Estado brasileiro passe a ter controle e informação da utilização efetiva do seu espaço territorial; (ii) do Programa de Regularização AmbientalPRA (art. 59), que possibilitará a regularização de passivos ambientais; (iii) do Pagamento por Serviços Ambientais PSA (art. 41), destinado a estimular a preservação das florestas, ao convencimento de que não basta punir as condutas ambientalmente danosas, mas recompensar as virtuosas. Exemplos não faltam. Numa palavra: passa-se de uma política meramente de comando e controle, adstrita à coerção das condutas indesejáveis, para outra de conscientização e educação ambiental.

Importante recordar que a Constituição Federal exige que se resguarde, também para as futuras gerações, um ambiente em equilíbrio. Mas isso não pode ser confundido com o ambiente intocado e imutável em relação àquilo que se tem hoje. Há de se coibir práticas que possam aniquilar os bens ambientais e que retirem da natureza sua capacidade de se renovar e se manter em equilíbrio, mas isso não significa que a proteção exige a imutabilidade do ambiente.

Após o pronunciamento do STF, o que se verifica é que ganhou a vontade do povo representada pelo Poder Legislativo, ganharam os agricultores, e, principalmente, ganhou o meio ambiente e o equilíbrio ecológico assegurado pelo art. 225 da CF. É hora de se dar os necessários créditos à Lei Florestal, que permanece sendo, com mais concretude do que os anteriores Códigos, a linha mestra de proteção à vegetação nativa e do desenvolvimento sustentável, sempre perseguido por todos nós.


[1] O Projeto de Lei 1.876 foi apresentado ao Plenário da Câmara dos Deputados em 19.10.1999 pelo Deputado Sérgio Carvalho. A ele foram apensados no mínimo outros oito projetos de lei do mesmo tema. [http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao= 17338].

[2] Vários artigos, parágrafos, incisos e alíneas do textodo PL 1.876 que deu origemà Lei 12.651/2012 foram vetados no dia de sua publicação, quais sejam: o art. 1º; inc. XI do art. 3º; §§ 3º, 7º, 8º e 9º do art. 4º; § 3º do art. 5º, inc. II do § 4º do art. 15; §§ 1º e 2º do art. 26; art. 43; § 6º do art. 59; art. 61; arts. 76 e 77; além do inc. I do § 4º; inc. V do § 13 e § 18 do art. 61-A; e inc. III do art. 61-B, estes incluídos pela Lei 12.727/2012.

[3] MILARÉ, Édis; MACHADO, Paulo Affonso Leme. (Coords.). Novo Código Florestal: comentários à Lei 12.651, de 25 de maio de 2012, à Lei 12.727, de 17 de outubro de 2012 e do Decreto 7.830, de 17 de outubro de 2012. 2. ed. São Paulo: Ed. RT, 2013.

[4] Nesse ponto, veja-se, por exemplo, que constitui objetivo fundamental da República Federativa do Brasil “garantir o desenvolvimento nacional” (art. 3º, II), bem como que a propriedade deve atender a sua função social (art. 5º, XXIII).

[5] BOBBIO, Norberto. Da estrutura à função: novos estudos de Teoria do Direito. Trad. Daniela Beccaccia Versiani. Barueri: Manole, 2007.

[6] NUSDEO, Fábio. A contribuição de melhoria revisitada: uma revisão e uma proposta. Em SHOUERI, Luís Eduardo (Org.). Direito tributário: homenagem a Alcides Jorge Costa. São Paulo: Quartier Latin, 2003.

[7] Ao perderem tais empreendimentos a condição de “utilidade pública”, ficaram impedidos de ser implantados mediante intervenções em áreas de preservação permanente, forte na ideia de que a atividade de gestão de resíduos guarda um alto risco de contaminação do solo e por isso admitir-se sua exploração em APP significaria permitir comprometer a integridade dos atributos ambientais especialmente protegidos por essas áreas. Isso, certamente, inaugurará novos obstáculos a serem transpostos justamente em tema tão sensível para o ambiente e para a saúde humana como são os aterros sanitários e outros empreendimentos de gestão de resíduos.

[8] Nesse ponto, também deixou de definir a Suprema Corte o que vem a ser “identidade ecológica entre as áreas”, abrindo margem para que o tema permaneça sendo objeto de intensa discussão, justo se tratando de um mecanismo inovador de incentivo à busca da proteção ambiental.

[9] NOVACKI, Eumar. “O agronegócio e o meio ambiente”. O Estado de S. Paulo, 22.12.2017. p. A-2.

[10] Idem, ibidem.

[11] MIRANDA, Evaristo E. de. O Menino Jesus e o IBGE, a NASA e a EMBRAPA. O Estado de S. Paulo, 23.12.2017. p. A-2.

Juliana Flávia Mattei é mestre em Direito Ambiental pela Universidade de Caxias do Sul; especialista em Direito Ambiental pela Universidade Federal de Pelotas e em Direito Processual Civil pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul; e advogada – Leading Lawyer em Milaré Advogados.

Édis Milaré é fundador, sócio e consultor em Direito Ambiental do escritório Milaré Advogados. Mestre e Doutor em Direitos Difusos e Coletivos, concentração em Direito Ambiental, pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP).

Revista Consultor Jurídico, 28 de agosto de 2019, 6h36

Comentários de leitores

1 comentário

Excelente reflexão

Leonardo L. Nascimento (Oficial do Exército)

Conforme abordado no texto, o entendimento do STF reforça a importância do novo código florestal como instrumento jurídico que considera o desenvolvimento um direito humano e ambientalmente sadio.

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