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Supremo pode limitar taxa de exploração do petróleo no Rio de Janeiro

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Finalmente, após passados quatro anos deverá ter um desfecho o impasse em torno da cobrança, pelo Estado do Rio de Janeiro, de taxas pela extração de petróleo e gás em plataformas marítimas na costa fluminense. O tema é alvo de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 5.480) proposto pela Associação Brasileira de Empresas de Exploração e Produção de Petróleo e Gás. O Supremo Tribunal Federal pautou o julgamento da ação para o início deste mês, sendo designado relator o ministro Alexandre de Moraes. 

A ADI ataca a Lei do Estado do Rio de Janeiro 7.182/15, cujo artigo 1º instituiu a cobrança da chamada “Taxa de Controle, Monitoramento e Fiscalização Ambiental das Atividades de Pesquisa, Lavra, Exploração e Produção de Petróleo e Gás – TFPG”. O fato gerador da exação é o “exercício regular do poder de polícia ambiental conferido ao Instituto Estadual do Ambiente – INEA” (autarquia cuja função é implementar a política estadual do meio ambiente), sendo o seu contribuinte a pessoa jurídica que esteja autorizada a realizar pesquisa, lavra, exploração e produção de recursos de petróleo e gás no Estado.

A instituição da referida taxa de polícia foi uma tentativa do Estado de incrementar a arrecadação de forma claramente atabalhoada, já que não se atentou para a disciplina dada pela Constituição Federal a essa espécie tributária.

Com efeito, analisando o conteúdo da taxa, pode-se facilmente constatar que a sua base de cálculo é própria de impostos, ferindo o artigo 145, §2º, da Constituição Federal. Isso porque a Lei 7.182/15 adotou como critério para aferição do valor a pagar por cada contribuinte o volume do óleo e gás natural produzido — deve-se recolher uma UFIR/RJ para cada barril de petróleo extraído ou unidade equivalente de gás natural —, o que demonstra que o legislador buscou atingir apenas a capacidade contributiva do sujeito passivo, sem guardar qualquer vínculo com os custos de eventual fiscalização que se pretendesse remunerar.

Como se sabe, o fato gerador in abstracto dessa espécie tributária é o exercício do poder de polícia pelo Poder Público, de modo que sua base de cálculo deverá ser o critério que melhor aferir essa atuação. No caso, o critério mais adequado é o próprio custo da atividade estatal, devendo os valores cobrados variar conforme as características pessoais de cada contribuinte que impliquem uma maior ou menor atuação do Estado.

Assim, se o legislador anunciou no artigo 1º que a TFPG está fundada no poder de polícia ambiental do INEA, pergunta-se: qual seria a relação existente entre a produtividade do contribuinte e os custos das inspeções ambientais que pudesse justificar a eleição dessa base de cálculo típica de imposto? Por acaso, o fato de ser extraído mais óleo e gás de uma plataforma significa que o Estado precisará inspecionar esse contribuinte com mais frequência ou com uma quantidade maior de funcionários do que aquele que retira o mesmo volume (ou até menos) em duas plataformas distintas? O volume de óleo poderia interferir nos equipamentos que serão utilizados pelo INEA para se realizar as fiscalizações? Parece-nos que não.

Ora, se o objetivo é fiscalizar os contribuintes que exploram petróleo e gás para que se evitem danos ambientais, então a taxa poderia variar, por exemplo, conforme o número de plataformas existentes, a distância que elas se encontram da costa (pois representaria um custo maior de deslocamento dos funcionários do INEA), ou, se fosse o caso, até mesmo em razão da natureza do campo que está sendo explorado pelo contribuinte (uma plataforma no pré-sal, diante da dificuldade de extração do óleo, poderia representar, em tese, maiores riscos ambientais e, por isso, demandaria um número maior de inspeções). 

A fiscalização, portanto, não é mais intensa, e nem gera mais custos, apenas porque o contribuinte produziu mais óleo naquele mês do que outro contribuinte na mesma situação. 

Afinal, os campos de petróleo têm diferentes desempenhos, sendo uns capazes de produzir muito mais óleo por dia do que outros. É perfeitamente possível que uma empresa possua apenas uma plataforma em atividade, mas, ao revés, extraia muito mais óleo do que outra empresa com duas ou mais em operação.

Dito isso, fica claro que a base de cálculo da TFPG leva em consideração, exclusivamente, a capacidade contributiva do contribuinte, e não o custo da suposta atividade estatal de polícia.

Além desse, outros dois pontos merecem destaque. 

O primeiro diz respeito à manifesta desproporcionalidade entre o valor cobrado a título de TFPG e os custos incorridos com as fiscalizações. De fato, considerando-se a produção de petróleo e gás em 2018 (segundo dados da ANP), o valor da taxa alcançaria R$ 2,2 bilhões, montante suficiente para custear o INEA (que é o órgão de fiscalização, ao qual se dirige a taxa – a previsão orçamentária dele em 2018 foi de R$ 225 milhões), toda a Secretaria de Fazenda do Estado (R$ 913 milhões), o Departamento de Estradas de Rodagem do Estado (R$ 459 milhões), a Empresa de Obras Públicas do Estado (R$ 106 milhões) e ainda sobraria cerca de R$ 500 milhões. Todos esses dados foram extraídos da Lei Orçamentária Anual referente ao exercício de 2018. 

A desproporcionalidade é tão evidente que, no caso, representa uma violação direta ao princípio do não confisco previsto no art. 150, IV, da Constituição Federal. Afinal, exige-se dos contribuintes um valor muito superior aos custos que as supostas fiscalizações geram para o ente estatal (se levarmos em consideração só o orçamento do INEA em 2018 — que, em tese, já fiscaliza todas as atividades potencialmente poluidores no Estado —, a arrecadação da TFPG seria suficiente para custear dez órgãos idênticos).

Já o segundo ponto está relacionado com a nítida ausência de competência do Estado do Rio de Janeiro para fiscalizar ambientalmente as atividades de exploração e produção de petróleo e gás realizadas na chamada plataforma continental (que é onde se localizam os campos, já que a exploração no Estado ocorre na modalidadeoffshore). 

Diz-se isso porque o Congresso Nacional, por determinação do parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal, editou a Lei Complementar (LC) 140/11 com o objetivo de fixar as “normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios”, tendo em vista a atribuição de competência comum a todos os entes da federação para fiscalizar o cumprimento de normas ambientais. 

Ocorre que o legislador complementar, no artigo 7º, XIV, alínea “b”, atribuiu à União a competência para realizar os licenciamentos ambientais das atividades desenvolvidas em mar territorial, plataforma continental ou zona econômica exclusiva. Paralelamente, no mesmo artigo 7º, deixou consignado que cabe à União Federal, em relação às atividades sujeitas ao seu licenciamento, realizar o devido controle e fiscalização (inciso XIII), o que afasta por completo a competência do Estado do Rio de Janeiro para tanto. 

A União, portanto, é o ente que detém a competência administrativa para conceder a outorga dos direitos de exploração (artigo 177 da CF/88), para realizar o licenciamento ambiental (feito pelo IBAMA, conforme artigo 4º, I, da Res. CONAMA 237/97 e artigo 3º do Decreto 8.437/15) e, como não poderia deixar de ser, para fiscalizar as atividades por ela autorizadas, nos termos do artigo 7º da LC 140/11.

Logo, se o Estado do Rio de Janeiro não pode exercer a atividade fiscalizatória, não pode instituir uma taxa para custeá-la.

Espera-se, assim, que o Supremo Tribunal Federal, mais uma vez, proteja a nossa Constituição (e, consequentemente, os cidadãos e contribuintes) frente aos abusos cometidos pelos entes federados na ânsia de aumentar o ingresso de recursos nos cofres públicos após múltiplas administrações desastrosas.

 é advogado tributarista, sócio do Maneira Advogados.

 é sócio do Maneira Advogados.

Revista Consultor Jurídico, 5 de agosto de 2019, 7h23

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