A lei do usuário do serviço público e sua relação com a Defensoria Pública

Em nossa vivência no órgão de correição da Defensoria Pública temos nos deparado com uma interpretação proposta pelos colegas Lincoln Cesar de Queiroz Lamellas e Eliane Maria Barreiros Aina, ambos Defensores Públicos do Estado do Rio de Janeiro, no sentido de aplicação da Lei dos Usuários do Serviço Público no cotidiano da instituição.

Apesar de a lei tratar das relações do usuário com a administração pública, o que significaria afastar o seu âmbito de incidência do regime jurídico da Defensoria Pública, em razão da autonomia administrativa concedida à instituição no art. 134, §§2º e 3º da CRFB, é certo que a lei tem incidência no plano da assistência jurídica estatal.

Embora essa assertiva se confirme pela leitura do art. 2º, III da Lei n. 13.460/2017, quando considera, para fins de administração pública, a Defensoria Pública, é importante considerar que o objetivo do legislador não foi o de atrair a Defensoria Pública ao conceito de administração pública, mas tão somente utilizar-se de uma técnica legislativa que evitasse a repetição de conceitos no corpo da lei.

Portanto, a Defensoria Pública é considerada como administração pública apenas no tocante à disciplina da lei do usuário de serviços públicos, mas não integra, na conformação do sistema jurídico, a administração pública, assim compreendida no Poder Executivo, inclusive com base na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

A Lei n. 13.460/2017 procura ser muito clara em sua proposta quando afirma que o usuário de um serviço público é tanto uma pessoa física, bem como as jurídicas que se beneficiam ou utilizam, efetiva ou potencialmente de um serviço público (art. 2º, I). Há aqui um total alinhamento com o art. 4º, V da LC n. 80/94, quando institui a função institucional de prestação de assistência jurídica às pessoas naturais e jurídicas.

Um dos primeiros direitos do usuário de serviços públicos é o de se manifestar por meio de reclamações, denúncias, sugestões, elogios e demais pronunciamentos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos e a conduta de agentes públicos na prestação e fiscalização de tais serviços.

A referida norma deve ser interpretada em conjunto com o parágrafo único do art. 105-C da LC n. 80/94, quando confere à Ouvidoria Geral o encargo de receber representações e encaminhá-las à Corregedoria e art. 105, V que estabelece à Corregedoria Geral o dever de receber e processar as representações.

Essa interpretação deve ocorrer no sentido da facilitação dos meios de recepção das proposições dos usuários, cabendo à Defensoria Pública implementar todos os meios aptos à absorção dessas manifestações, levando em conta todas as suas condições (pessoas analfabetas, com deficiência física e estrangeiros, dentre outros.

Quando presta o serviço de assistência jurídica, o corpo da Defensoria Pública (membros, servidores e estagiários, dentre outros) deve observar a urbanidade, o respeito e a cortesia no atendimento aos usuários, na forma do art. 5º, I da Lei n. 13.460/2017.

A simplicidade de parcela do público alvo da instituição exige também que a administração superior invista em capacitação do corpo de integrantes da Defensoria Pública, de modo que o atendimento seja o mais humanizado possível.

Pode parecer algo óbvio, mas o bom serviço público é aquele prestado na equivalência da iniciativa privada. Ainda que a atividade pública seja uma atividade de massa e, no caso da Defensoria Pública essa assertiva se confirma pelo seu atendimento diário, a instituição precisa se organizar para ter mão de obra que possa prestar atendimento com qualidade e eficiência, a exemplo da criação de órgãos com observância ao critério do art. 107 da LC n. 80/94 (regiões com maiores índices de exclusão social e adensamento populacional) e implantação de órgãos de recepção e prestação de informações ao públicos nos mais variados meios de comunicação.

Nessa linha de pensamento, o art. 7º da Lei n. 13.460/2017 determina a divulgação de uma Carta de Serviços, um documento que assegure o acesso à informação concernente à prestação do serviço, requisitos para atendimento, o protocolo adotado no atendimento, a previsão de tempo – algo que na área jurídica não é de fácil implantação -, além dos canais destinados à recepção de manifestações dos usuários.

A natureza do vínculo que se estabelece entre a Defensoria Pública e o assistido lhe garante que o Defensor Público e demais agentes encarem sempre o usuário em uma perspectiva de boa-fé, mesmo quando se verifique, por exemplo, que uma pretensão é manifestamente incabível, tal como disposto no art. 5º, II da novel lei. Não se trata de acreditar piamente no que o assistido narra, mas atendê-lo partindo da premissa de que suas assertivas são verdadeiras, ainda que, ao final, não seja capaz de demonstrá-las.

O art. 5º, incisos III (atendimento por ordem de chegada, ressalvados casos de urgência e aqueles em que houver possibilidade de agendamento, asseguradas as prioridades legais às pessoas com deficiência, aos idosos, às gestantes, às lactantes e às pessoas acompanhadas por crianças de colo), V (igualdade no tratamento aos usuários, vedado qualquer tipo de discriminação), VI (cumprimento de prazos e normas procedimentais), VII (definição, publicidade e observância de horários e normas compatíveis com o bom atendimento ao usuário) e IX (autenticação de documentos pelo próprio agente público, à vista dos originais apresentados pelo usuário, vedada a exigência de reconhecimento de firma, salvo em caso de dúvida de autenticidade) contêm diretrizes que já são asseguradas pelas normas que regem a Defensoria Pública, tal como previstos nos arts. 4º, XI; 4º-A, I; art. 108, III; e art. 129, II, todos da LC n. 80/94).

Embora a lei traga regras já existentes no plano institucional, mencione-se que certas diretrizes em prol dos usuários são verdadeiros alertas normativos à organização da Defensoria Pública, a exemplo do art. 5º, incisos VIII e X que asseguram a adoção de medidas visando a proteção à saúde e a segurança dos usuários e a manutenção de instalações salubres, seguras, sinalizadas, acessíveis e adequadas ao serviço e ao atendimento. O conforto do atendimento também exige que a instituição ofereça um espaço condigno para atendimento.

Se, por um lado, a Defensoria Pública deve prestar seus serviços em ambiente adequado, cabe a ela, ao mesmo tempo e no exercício de suas funções, assegurar que outras repartições também apresentem condições mínimas. A realidade de alguns espaços públicos ainda é lastimável, a exemplo da área de saúde e segurança pública.

Como forma de desburocratizar o serviço público e facilitar o seu acesso, o art. 5º, incisos IV (adequação entre meios e fins, vedada a imposição de exigências, obrigações, restrições e sanções não previstas na legislação), XI (eliminação de formalidades e de exigências cujo custo econômico ou social seja superior ao risco envolvido) e XV (vedação da exigência de nova prova sobre fato já comprovado em documentação válida apresentada) destacam diretrizes que simplificam o atendimento ao usuário do serviço, evitando-se que motivos inidôneos sejam utilizados como obstáculo.

O inciso XII é um verdadeiro alerta às Corregedorias das Defensorias Públicas, de modo que haja a observância de códigos de ética ou de conduta aplicáveis à carreira. No plano nacional e nos planos estaduais não é comum encontrarmos uma disciplina normativa da ética no âmbito da Defensoria Pública, mas tão somente a existência de um Código de Ética elaborado pelo Colégio Nacional de Corregedores Gerais, entidade que não integra a estrutura orgânica da Defensoria Pública[1], cujo conteúdo vem sendo paulatinamente incorporado.

No plano de compreensão do serviço público, os incisos XIII e XIV representam verdadeira simplificação na compreensão dos serviços públicos quando o legislador determina o emprego de soluções tecnológicas para a simplificação dos processos e procedimentos de atendimento ao usuário e de compartilhamento de informações além da obrigação de emprego de linguagem simples e compreensível, evitando o uso de siglas, jargões e estrangeirismos.

Há um rol de direitos básicos assegurados no art. 6º, muitos dos quais também são encontrados nas normas que regem as Defensorias Públicas, principalmente no plano dos Estados[2].

A Lei do Usuário de Serviços Público regula uma relação jurídica de caráter bilateral, o que significa dizer que não só a Defensoria Pública possui deveres, mas também aqueles que dela tomam o serviço. E nessa linha o art. 8º na norma disciplina os seguintes deveres: a – utilizar adequadamente os serviços, procedendo com urbanidade e boa-fé; b – prestar as informações pertinentes ao serviço prestado quando solicitadas; c – colaborar para a adequada prestação do serviço; d – preservar as condições dos bens públicos por meio dos quais lhe são prestados os serviços.

Com o acesso à justiça não pode representar o abuso de direitos é possível que a violação de um dever possa, em caso excepcional, representar a cessação da atividade institucional. Ainda que a Defensoria Pública tenha a obrigação constitucional de prestar assistência jurídica integral, o seu uso nocivo pode ser interrompido se verificado que o usuário compreende os seus deveres e ainda assim, voluntariamente, se recusa a observá-los. Tome-se como exemplo o assistido que se indispõe com um grande número de membros da Defensoria Pública, tornando inviável a aplicação das regras de substituição.

Por fim, pensamos que o Conselho Superior da Defensoria Pública deve regulamentar a figura do Conselho de Usuários prevista no art. 18 da Lei n. 13.460/2017, um organismo composto por usuários que tem o encargo de acompanhar a prestação e avaliação dos serviços públicos.

Esse órgão, de natureza preponderantemente consultiva deve acompanhar a prestação dos serviços, participar da consequente avaliação e propor melhorias na sua prestação. Além disso, o conselho exerce papel propositivo, oferecendo contribuições na definição de diretrizes para atendimento adequado, inclusive avaliando e acompanhando a atuação do ouvidor.

Pensamos que o Conselho de Usuários deve ser constituído ao lado da Ouvidoria Geral e com ela realizando atividade concertada, considerando a afinidade de funções de ambos os órgãos.

Entretanto, o Conselho de Usuários não se constitui como um órgão da Defensoria Pública, já que a edição de normas relativas à organização da instituição depende da observância do critério previsto no art. 134, §1º da CRFB, qual seja, a edição de Lei Complementar regulando a matéria.

O Conselho de Usuários, então, é uma simples forma de organização da sociedade civil, em paralelo com a Ouvidoria, sendo obrigação da Defensoria Pública o seu fomento em virtude do seu papel de expressão e instrumento da democracia.

Por essa razão é que o processo de constituição da composição do conselho deve ser lido em conjunto com as regras da Defensoria Pública. Enquanto o art. 19 da Lei dos Usuários tem plena aplicabilidade quando determina a observância de critérios de representatividade e pluralidade das partes interessadas, com vistas ao equilíbrio em sua representação e que a escolha seja feita em processo aberto ao público e diferenciado por tipo de usuário a ser representado, pensamos que o art. 20 não possuam a mesma incidência.

O referido dispositivo determina que o conselho possa ser consultado quanto à indicação do Ouvidor. O art. 105-B, §1º da LC n. 80/94 determina que o Conselho Superior regulamente o critério de formação da lista tríplice para o cargo de Ouvidor Geral, ficando a cargo dele próprio também o processo de escolha. Portanto, apenas com a regulamentação do Conselho é que o art. 20 possa ser compatibilizado com o regime jurídico da Defensoria Pública. Talvez essa seja a principal razão do art. 22 determinar que cada Poder e esfera de governo disponha sobre a organização e funcionamento do Conselho de Usuários.

Além da regulamentação do Conselho de Usuários é importante que a Defensoria Pública se organize para criar o sistema de avaliação dos serviços, na forma preconizada pelo art. 23 da Lei n. 13.460/2017, levando em consideração os critérios de satisfação, qualidade, cumprimento de prazos e compromissos, número de manifestações e medidas adotadas para melhoria, compatibilizando com o papel da Ouvidoria Geral (art. 105-C, II, III e IX da LC n. 80/94).

[1]http://www.defensoria.ms.gov.br/images/images-defensoria/Rennan/pdf/Código_de_Ética_DPGE.pdf

[2] Art. 6^o São direitos básicos do usuário:
I – participação no acompanhamento da prestação e na avaliação dos serviços;
II – obtenção e utilização dos serviços com liberdade de escolha entre os meios oferecidos e sem discriminação;
II – acesso e obtenção de informações relativas à sua pessoa constantes de registros ou bancos de dados, observado o disposto no inciso X do caput do art. 5º da Constituição Federal e na Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011;
IV – proteção de suas informações pessoais, nos termos da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011;
V – atuação integrada e sistêmica na expedição de atestados, certidões e documentos comprobatórios de regularidade; e
VI – obtenção de informações precisas e de fácil acesso nos locais de prestação do serviço, assim como sua disponibilização na internet, especialmente sobre:
a) horário de funcionamento das unidades administrativas;
b) serviços prestados pelo órgão ou entidade, sua localização exata e a indicação do setor responsável pelo atendimento ao público;
c) acesso ao agente público ou ao órgão encarregado de receber manifestações;
d) situação da tramitação dos processos administrativos em que figure como interessado; e
e) valor das taxas e tarifas cobradas pela prestação dos serviços, contendo informações para a compreensão exata da extensão do serviço prestado.