A responsabilidade internacional pelas deficiências da Defensoria

O reconhecimento da atuação da Defensoria Pública e da independência funcional dos seus membros já ocorre há anos no sistema americano de proteção de direitos humanos a partir de diversas resoluções anualmente editadas pela Organização dos Estados Americanos (OEA).

No entanto, a atividade humana desenvolvida no âmbito da Defensoria Pública não é imune a falhas, sendo possível que os usuários de serviços prestados pela instituição possam sofrer certos prejuízos na prestação da assistência jurídica.

O tema da responsabilidade do Estado por falhas decorrentes da atuação da Defensoria Pública foi analisado pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em duas oportunidades. No ano de 2008 a Corte IDH já havia traçado as primeiras linhas no caso Chaparro Álvarez e Lapo Íñiguez vs. Equador, sancionando aquele país pela atuação deficiente da Defensoria Pública no ato de interrogatório de Lapo Íñiguez[1].

Posteriormente, o tema foi profundamente debatido no caso Ruano Torres e outros vs. El Salvador, com sentença publicada em 5 de outubro de 2015 e cuja abordagem faremos neste tópico.

Em rápida síntese, José Agapito Ruano Torres teria sido detido no interior de sua residência e na frente de seus familiares, sofrendo maus-tratos físicos e verbais, pela suposta acusação de estar envolvido em um sequestro e por ser apontado como a pessoa de apelido “El Chopo”.

O processo de correlação entre o apelido “El Chopo” e a pessoa de Ruano Torres foi o mais rudimentar possível, através de colaboração fornecida por indivíduo que respondia por crimes da mesma natureza, apontando características que não correspondiam à exatidão com o perfil de Ruano Torres.

Efetuada a prisão de Ruano Torres, com evidente excesso e maus tratos na condução da diligência, deu-se início à persecução penal com a ocorrência de várias nulidades verificadas no procedimento perante a corte. Um dos temais centrais da denúncia era exatamente o fato de que os vícios não teriam sido alegados pela defesa técnica, acarretando a condenação do acusado.

Houve também questionamentos a respeito da atuação dos defensores públicos no caso, os quais deixaram realizar pronta intervenção no início do processamento da causa criminal; de formular perguntas e exigir esclarecimentos sobre a forma de identificação do acusado; e de interpor recurso contra a decisão de primeiro grau.

Diante de todos os elementos do caso, a Corte IDH reconheceu a violação aos direitos previstos na convenção, especialmente a garantia da não tortura, a inobservância da presunção de inocência, o direito ao recurso, a garantia da liberdade pessoal e o direito à defesa, este último com relação direta à atuação dos defensores. De início, a Corte IDH rememorou a importância da defesa técnica no processo penal e a necessidade de haver uma política pública de organização do serviço de assistência jurídica gratuita prestada pelo Estado, de modo que a defesa no processo penal prestada em favor de quem não pode custear um advogado seja eficaz.

Não bastaria apenas a instituição formal do serviço, sendo necessário que a instituição seja capaz de prestar um serviço eficiente e em igualdade de condições com o órgão acusatório, inclusive assegurando-se a autonomia funcional e a presença de membros que gozem de capacidade técnica e idoneidade[2].

A adequação do serviço de Defensoria Pública, na ótica da Corte IDH,
também passa pela necessária implementação de processos adequados de seleção dos membros da instituição, além do desenvolvimento de filtros de controle sobre sua atuação e a permanente capacitação.

Definidas estas premissas, para a Corte IDH não é possível atribuir uma
responsabilidade objetiva ao Estado pela falha da atuação da Defensoria Pública, diante de sua autonomia funcional, sendo necessário avaliar se a intervenção institucional constituiu uma negligência inescusável ou uma falha manifesta no exercício da defesa.

Assim, só se torna possível avaliar a responsabilidade do Estado por ato
praticado pela Defensoria Pública quando for verificada que em sua atuação a instituição e seus membros: (1) Não desenvolvem atividade probatória mínima; (2) Deixam de apresentar argumentos em favor dos interesses do acusado; (3) Apresentam falta de conhecimento técnico e jurídico do processo penal; (4) Deixam de interpor recursos para a tutela de direitos do acusado; (5) Apresentam fundamentação inadequada aos recursos interpostos; (6) Abandonam a defesa. Em trecho da decisão, a Corte IDH pontua que:

164. En atención a lo anterior, la Corte considera que, para analizar si ha ocurrido una posible vulneración del derecho a la defensa por parte del Estado, tendrá que evaluar si la acción u omisión del defensor público constituyó una negligencia inexcusable o una falla manifiesta en el ejercicio de la defensa que tuvo o puede tener un efecto decisivo en contra de los intereses del imputado. En esta línea, la Corte  procederá a realizar un análisis de la integralidad de los procedimientos, a menos  que determinada acción u omisión sea de tal gravedad como para configurar por sí sola una violación a la garantía. (…) 166. Además, es pertinente precisar que una discrepancia no sustancial con la estrategia de defensa o con el resultado de un proceso no será suficiente para generar implicaciones en cuanto al derecho a la defensa, sino que deberá comprobarse, como se mencionó, una negligencia inexcusable o una falla manifiesta. En casos resueltos en distintos países, los tribunales nacionales han identificado una serie de supuestos no exhaustivos que son indicativos de una vulneración del derecho a la defensa y, en razón de su entidad, han dado lugar como consecuencia la anulación de los respectivos procesos o la revocación de sentencias proferidas:
a)  No desplegar una mínima actividad probatoria
b)  Inactividad argumentativa a favor de los intereses del imputado
c)  Carencia de conocimiento técnico jurídico del proceso penal
d)  Falta de interposición de recursos en detrimento de los derechos del imputado
e)  Indebida fundamentación de los recursos interpostos
f)  Abandono de la defensa

Ao final do procedimento foram aplicadas diversas sanções em virtude das violações de direitos humanos, destacando-se, como apontam os Profs. Caio e Paiva e Thim Heemann, uma reparação simbólica, de duvidosa efetividade, através da determinação da colocação de uma placa no âmbito da Defensoria Pública com o nome de Ruano Torres[3].

No conjunto da obra a decisão da Corte é muito acertada, pois prestigia a independência funcional dos membros e a autonomia da instituição, mas ao mesmo tempo procura proteger o vulnerável, evitando que a condição de autonomia da Defensoria Pública a torne uma fortaleza impenetrável a qualquer tipo de responsabilização pelos seus atos.

Peca, todavia, a Corte IDH quando sugere no caso que houve falha por parte do Poder Judiciário por não ter feito o controle da atuação da Defensoria Pública no caso[4], em virtude da deficiência no exercício da defesa. Aqui talvez seja o maior  problema do precedente construído pelo tribunal internacional.

Como prever que a Defensoria Pública tem autonomia e, ao mesmo tempo, sustentar que o Judiciário deva controlar os seus atos? É certo que a autonomia institucional não torna a Defensoria Pública invulnerável a qualquer tipo de controle e pode o Judiciário,  observados certos limites, verificar o acerto ou não na atuação
institucional.

Faltou à Corte IDH estabelecer melhor como o Poder Judiciário deve exercer a verificação da regularidade da defesa técnica e como agir em caso de deficiência na atuação de um defensor.

Os critérios de avaliação da existência de falhas na atuação da Defensoria Pública construídos no corpo da decisão criam mais névoa do que claridade na interpretação do tema. Das seis hipóteses caracterizadoras da negligência ou falha manifesta uma delas é demasiadamente aberta e, em certo ponto, flexibiliza a independência funcional, como é o caso daquela referente à “indevida fundamentação dos recursos interpostos”.

Trata-se de avaliação extremamente subjetiva, pois desconsidera o
pensamento deduzido pelo defensor público na condução da atividade de defesa técnica e parte da premissa de que o defensor público deve exaurir a defesa, quase que sugerindo a aplicação do princípio da eventualidade (alegação de teses conflitantes), norteador do exercício da defesa no processo civil.

A atuação do processo penal reveste-se de certas particularidades e o ônus argumentativo varia a partir de aspectos subjetivos (quantidade de defensores que intervêm no processo) e temporais (momentos de conveniência e oportunidade para apresentação dos argumentos).

Por fim, analisando a questão da responsabilidade financeira pelo
pagamento, é importante apenas considerar que em nosso sistema jurídico, apesar de gozar de autonomia, a Defensoria Pública, o Ministério Público e os demais poderes não possuem personalidade jurídica, de modo que a responsabilidade civil por atos praticados por estas instituições será atribuída à pessoa jurídica de direito público, no caso o estado ou a União, conforme a instituição.

No plano internacional, o polo passivo dos procedimentos perante a corte é sempre ocupado pela República Federativa do Brasil, o que implica reconhecer que o Brasil será sempre sancionado por atos desidiosos praticados por quaisquer Defensorias Públicas, seja no plano estadual, distrital ou federal, já que esses entes não possuem personalidade jurídica de direito internacional[5]. A responsabilidade internacional não impedirá, todavia, o regresso da União Federal para buscar o ressarcimento das indenizações pagas em face da unidade federativa que tenha originado a conduta violadora dos direitos humanos.

[1] PAIVA, Caio; HEEMANN, Thimotie. Jurisprudência internacional de direitos humanos. 2. Ed. Belo Horizonte: Editora CEI, 2017. P. 367.

[2] “157. Sin embargo, la Corte ha considerado que nombrar a un defensor de oficio con el sólo objeto de cumplir con una formalidad procesal equivaldría a no contar con defensa técnica, por lo que es imperante que dicho defensor actúe de manera diligente con el fin de proteger las garantías procesales del acusado y evite así que sus derechos se vean lesionados221 y se quebrante la relación de confianza. A tal fin, es necesario que la institución de la defensa pública, como medio a través del cual el Estado garantiza el derecho irrenunciable de todo inculpado de delito de ser asistido por un defensor, sea dotada de garantías suficientes para su actuación eficiente y en igualdad de armas con el poder persecutorio. La Corte ha reconocido que para cumplir con este cometido el Estado debe adoptar todas las medidas adecuadas. Entre ellas, contar con defensores idóneos y capacitados que puedan actuar con autonomía funcional”. (Trecho da decisão).

[3] “Embora compreendamos o valor simbólico dessa medida, não estamos convencidos de sua pertinência. Será que a colocação dessa placa não geraria uma sensação de desconfiança em relação ao trabalho da Defensoria Pública, afastando ou preocupando os destinatários do serviço?” (PAIVA, Caio; HEEMANN, Thimotie. Jurisprudência internacional de direitos humanos. 2. Ed. Belo Horizonte: Editora CEI, 2017. P. 600).

[4] “La Corte estima que la responsabilidad internacional del Estado puede verse comprometida, además, por la respuesta brindada a través de los órganos judiciales respecto a las actuaciones u omisiones imputables a la defensa pública. Si es evidente que la defensa pública actuó sin la diligencia debida, recae sobre las autoridades judiciales un deber de tutela o control. Ciertamente, la función judicial debe vigilar que el derecho a la defensa no se torne ilusorio a través de una asistencia jurídica ineficaz. En esta línea, resulta esencial la función de resguardo del debido proceso que deben ejercer las autoridades judiciales. Tal deber de tutela o de control ha sido reconocido por tribunales de nuestro continente que han invalidado procesos cuando resulta patente una falla en la actuación de la defensa técnica.” (Trecho da decisão)

[5] “Em suma: não possuindo o Estado do Rio de Janeiro personalidade jurídica de direto internacional, não pode comparecer em nome próprio perante a Corte ou Comissão Interamericanas. Disso não resulta que ele não possa assessorar a República Federativa do Brasil ou atuar como seu representante mediante delegação própria. Ademais, disso tampouco resulta que ele não esteja vinculado às suas decisões ou às normas de direito internacional, nem tampouco que sua conduta não enseje a responsabilidade do Estado brasileiro no plano internacional, como se verá a seguir”. (BARROSO, Luís Roberto. Vinculação de estado-membro pelo direito internacional. Reflexões acerca do cumprimento de recomendações. In CICCO FILHO, Alceu José et al. Direito Internacional na Constituição: São Paulo: Saraiva, 2016. P. 440-441)