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Federalismo regional altera a dinâmica de execução das políticas públicas no país

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Se olharmos o Brasil da base para cima, poucos fenômenos são tão marcantes quanto a disseminação das parcerias colaborativas entre municípios e estados. Acordos intermunicipais, consórcios públicos regionais e associações compartilhadas espalham-se pelo interior do Brasil, alterando o padrão de funcionamento da democracia e da prestação de serviços públicos no país. Denominamos esse fenômeno de federalismo regional.

O federalismo regional é resultado cumulativo de várias formas de cooperação em dois níveis no país: a cooperação horizontal intermunicipal, que dá origem a arranjos com atribuições setoriais; e a cooperação horizontal interestadual, que constitui mesorregiões com poderes para formular e executar políticas públicas e até promover negociações com agentes internacionais.

Para compreender a originalidade e relevância do federalismo regional, é necessário voltar alguns anos na história.

A Constituição de 1988 descentralizou verticalmente os poderes até então concentrados na União, transferindo parte deles para estados e municípios. Contudo, a desigualdade e a fragilidade institucional dos entes federados criou, na prática, um federalismo de fachada. Manteve-se intocada a dependência, em grande parte do país, dos recursos, inteligência e iniciativas do poder central.

O resultado desse processo, para a maior parte do país, é constrangedor: prefeitos e governadores vão se acumulando nos corredores de Brasília, com um pires na mão, em busca de recursos e apoio para comprar uma ambulância ou viatura, financiar merenda escolar ou pintura de uma escola, custear construção de ponte ou pavimentação de estrada local. A vitalidade da política local é anestesiada, e a dependência de Brasília elevada ao último grau.

A mudança nesse cenário tem avançado a passos largos, a partir da cooperação entre lideranças na base da sociedade brasileira. Os acordos políticos entre municípios e estados avolumam-se. Muitos convertem-se em consórcios públicos, aprovados pelas assembleias e câmaras de vereadores. E, em alguns casos, culminam com a construção de novas estruturas regionais, com competência e capacidade para enfrentar problemas compartilhados.

Uma chave de explicação para o aumento destas iniciativas de cooperação horizontal é a longa insatisfação dos governantes, gestores e comunidades locais com políticas de desenvolvimento regional tipicamente empacotadas em Brasília e impostas, de cima para baixo, sem qualquer compreensão das realidades diversas do país. Com enorme frequência, a boa intenção do burocrata acaba criando novo problema, pior que o que intencionava resolver.

O exemplo emblemático de federalismo regional é o Brasil Central (BrC), criado a partir de consórcio público celebrado pelos estados do cinturão agrícola brasileiro: Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Goiás, Distrito Federal, Rondônia, Tocantins e Maranhão. O BrC constituiu-se em autarquia, sediada em Brasília.

Governadores e secretários dos estados integrantes do BrC reúnem-se periodicamente para definir projetos para o bloco regional. Entre eles, dois projetos são centrais no momento: o BrC Exportações, cujo mote é a unificação de estratégia voltada para as exportações na região, e o BrC Municípios, composto de ações voltadas para as áreas de segurança pública, saúde e educação.

O BrC estabeleceu como metas a redução dos homicídios, a redução das taxas de mortalidade infantil, o aumento da proporção de crianças de 4 a 5 anos na pré-escola e, por fim, a elevação do Ideb (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica) no ensino fundamental na rede pública.

Recentemente, o BrC conduziu processo seletivo para encontrar lideranças responsáveis pela gestão de políticas de desenvolvimento econômico, gestão pública, articulação institucional, infraestrutura e logística e de ambiente de negócios em sua área de competência. Os líderes selecionados iniciaram seu trabalho durante a primeira quinzena de julho.

O ímpeto de criação do consórcio BrC motivou os governadores do Norte do país a se organizarem para a formalização do Consórcio Interestadual dos Estados da Amazônia Legal, composto dos estados do Acre, Amapá, Amazonas, Maranhão, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins.

A ideia vinha sendo discutida e amadurecida há alguns anos nos fóruns de governadores e secretários da região. Do mesmo modo que o BrC, seu orçamento advirá majoritariamente do contrato de rateio, instrumento pelo qual cada um dos estados-membro depositará R$ 500 mil, totalizando R$ 4,5 milhões apenas em 2018. No futuro, há previsão de captação de outras fontes, inclusive internacional.

A nova organização desbrava potencial de atuação para a Amazônia. À medida que a preservação da natureza passa a ser compreendida não mais como empecilho ao desenvolvimento, mas como ativo e variável competitiva, o Consórcio Amazônia Legal avoca para a região o centro de gravidade de novo projeto de desenvolvimento sustentável e inclusivo.

O Consórcio Amazônia Legal já foi aprovado por todas as Assembleias Legislativas dos estados pertencentes. Agora, aguarda apenas a assinatura dos governadores dos estados envolvidos para se formalizar juridicamente.

Ao lado dos blocos estaduais, vão se espalhando pelo Brasil os blocos locais. Em setores específicos, são comuns as cooperações, geralmente formalizadas via acordo político, norma estadual ou consórcio público, que permitem a troca de experiências e o ganho de escala na execução de políticas.

O maior sucesso educacional do Brasil é fruto de um grande pacto entre estado e municípios. No Ceará, o acordo envolve a distribuição de recursos do ICMS para os municípios, mediante ganho de qualidade educacional, entre outros critérios. O modelo de referência é a educação em Sobral, líder nacional em qualidade no ensino fundamental. O efeito do projeto cearense é o compromisso forte com a qualidade educacional.

Também tem se tornado constante, na educação, a celebração de blocos municipais com distintas formas jurídicas, normalmente chamados de Arranjos de Desenvolvimento da Educação (ADEs). Entre os exemplos, destacam-se o ADE da Estrada de Ferro dos Carajás (PA), o ADE da Mesorregião de São José do Rio Preto (SP), ADE CoGemfri (Associação dos Municípios da Região da Foz do Rio Itajaí, SC), o ADE Norte Gaúcho (RS), e o Instituto Chapada (BA).

O último avanço nas formas de cooperação intermunicipal foi a criação recente da primeira Secretaria Regional de Educação, fruto de consórcio celebrado por dez municípios no norte do Paraná — Consórcio de Desenvolvimento e Inovação do Norte do Paraná (Codinorp). A iniciativa original tem inspirado discussões entre vários outros municípios brasileiros, que consideram potencial de iniciativa semelhante.

O federalismo regional altera a dinâmica de execução das políticas públicas no país. O que antes eram problemas aparentemente insolúveis, sem liderança ou financiamento da União, agora passam a ser vistos como desafios cuja solução deve ser construída a partir da colaboração local e regional.

Passo a passo, o federalismo regional vai também modificando o imaginário do país. Sai de cena a velha percepção de que o futuro do Brasil reside em Brasília. E ganha fôlego a convicção de que os instrumentos para a realização da potência nacional residem na base do país. A tarefa é inventar o caminho, com iniciativa e criatividade, para superar os obstáculos colaborativamente.

Em 1987-88, não prosperou na constituinte brasileira a proposta de criação do nível regional do federalismo — delimitamos as competências entre União, estados e municípios. Hoje, na antevéspera da celebração dos 30 anos da Constituição de 1988, o federalismo regional reemerge como prática, construída de baixo para cima, com arranjos variados, que fortalecem laços de colaboração horizontal entre os entes e prometem redirecionar o desenvolvimento nacional.

Daniel Vargas é professor da FGV Direito Rio, doutor e mestre em Direito pela Harvard Law School.

Felipe Biasoli é especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, mestre e doutor em Ciência Política pela Universidade Federal Fluminense.

Revista Consultor Jurídico, 2 de setembro de 2018, 6h41

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