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Uma proposta para o saneamento básico no Brasil (parte 4)

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Nesta série de artigos ficou claro que o saneamento básico precisa de muito investimento. Em 2013, o Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab) estimou que, para universalizar o acesso a esses serviços públicos até 2033, seriam necessários investimentos no valor de R$ 485 bilhões, ou R$ 24 bilhões por ano. Em 2018, o valor dos investimentos deve ser um pouco superior a R$ 9 bilhões. Investimos hoje menos que a metade.

Em face da crise fiscal, não há perspectivas de, nos próximos anos, haver expansão dos investimentos por meio de recursos do Orçamento Geral da União (OGU). A Emenda Constitucional 95 “congelou” as despesas primárias da União no patamar de 2016, um dos anos com menor volume de investimentos federais em saneamento.

Para realizar os investimentos — necessários não apenas para expandir, como também para manter os serviços —, as receitas derivadas de tarifas passam a ser muito importantes. Claro que as tarifas deverão ser módicas, para não se transformarem em barreira econômica para o acesso aos serviços, como também é nítido que não é possível, em um ambiente recessivo, se falar em aumento do valor de tarifas. Porém, havendo recuperação da renda, é urgente que as tarifas de saneamento sejam mais relevantes.

Havendo receitas tarifárias futuras suficientes, mediante adequadas modelagens contratuais, podem se viabilizar investimentos hoje. Para isso, é necessário que as receitas futuras sejam efetivamente arrecadadas, sem arroubos clientelistas como a criação de isenções despropositadas ou o adiamento de reajustes, e que os contratos sejam cumpridos como celebrados. Por isso, são inviáveis investimentos sem segurança jurídica.

Porém, há um sério risco de, mesmo com as receitas tarifárias, não haver o investimento porque os recursos arrecadados podem se transformar apenas em despesas de custeio, especialmente em aumento de gasto com pessoal ou com publicidade, ou em distribuição de resultados, especialmente para o poder público, acionista majoritário em muitas companhias de saneamento. A regulação por entidades técnicas e independentes é fundamental para assegurar que as receitas tarifárias sejam destinadas ao investimento. Contudo, isso não é uma tarefa fácil.

Apesar das diversas pressões para a melhoria da governança, especialmente das empresas públicas, a verdade é que não há adequada transparência e os recursos tarifários adicionais facilmente se transformariam em despesas de custeio ou em distribuição de resultados, relegando-se os investimentos. Por essa razão, além de se melhorar a qualidade da regulação, é necessário adotar instrumentos específicos para assegurar que uma parcela relevante das receitas tarifárias seja aplicada em investimentos.

A experiência francesa nos traz instrumento interessante, adotado nos contratos de affermage, que é a instituição de duas tarifas distintas: (i) uma para a operação dos serviços; e (ii) outra para os investimentos, sendo que as receitas advindas desta segunda tarifa poderiam integrar um fundo de saneamento básico. Essa proposta traria diversas vantagens:

  • torna transparentes os custos de operação dos serviços, induzindo o regime de eficiência, seja o prestador privado ou vinculado à administração pública;
  • o usuário teria direito a que parte das receitas tarifárias seja aplicada em investimentos. Essa vinculação permitiria o planejamento, inclusive para assegurar a continuidade do nível de investimentos, o que, por aumentar a eficiência, diminui seus custos;
  • o fundo de saneamento básico permitiria investimentos cofinanciados com recursos fiscais, sejam os do município, sejam os transferidos pelo estado ou pela União.

Neste último aspecto, haveria uma mudança extraordinária. Por imposição constitucional, as transferências de recursos da União para outras entidades, públicas ou privadas, deve se efetivar com transparência, inclusive para que se possa verificar a legalidade, a regularidade e a economicidade da aplicação dos recursos.

Por isso, a exigência de se saber o que vai ser apoiado com a transferência, inclusive para se verificar se o objeto do investimento atende a legislação (por exemplo, se está licenciado ambientalmente) ou se possui economicidade (ou seja, se os preços praticados estão conformes com os parâmetros de mercado). E tudo sob a fiscalização do Tribunal de Contas da União e do Ministério Público Federal.

Observe-se que, quando um investimento se insere no fluxo de caixa de uma concessão, ou outra forma contratual de prestação de serviços públicos, a questão se complica porque não basta se verificar apenas o empreendimento, mas a estrutura contratual, o impacto nas receitas e nos riscos e outros aspectos. Isso tem inviabilizado que as concessões sejam apoiadas por recursos da União. Apesar de a legislação atual prever o aporte de recursos públicos em PPPs, sempre resta a desconfiança de que tais recursos possam ser utilizados para subsidiar investimentos de obrigação do privado, criando benefícios indevidos.

Ao segregar os recursos destinados aos investimentos daqueles destinados à operação, a questão se resolve, porque o que passa a importar é o empreendimento (obra), e não mais o fluxo da concessão, que continua com o prestador público ou privado, que aufere as receitas da tarifa de operação.

Com o tempo, seria possível criar um Sistema Nacional de Saneamento Básico (como previsto no Projeto de Lei 5.296, de 2005, que deu origem à Lei Nacional de Saneamento Básico), por meio do qual os recursos possam ser transferidos da União para os estados e os municípios mediante mecanismos fundo a fundo, com sistema de auditoria próprio, aos moldes do que hoje se pratica, com bons resultados, no Sistema Único de Saúde (SUS).

Observe-se que alguns defendem que essa forma simplificada de transferência de recursos seja utilizada para subsidiar as famílias mais pobres. Com isso, as tarifas seriam realistas, vinculadas ao custo dos serviços e seus investimentos, porém, na fatura de cobrança dos usuários de menor renda, a maior parte da conta seria paga com recursos públicos. Esse é o famoso “modelo chileno”. Eu discordo da adoção imediata desse sistema porque apenas se viabilizaria o aumento do valor das receitas, porém não assegura que esse adicional seja aplicado em investimentos.

Hoje, o pouco dos recursos federais que são aplicados em saneamento se dirige a investimentos, especialmente em obras. Caso estes mesmos recursos fossem aplicados em subsídios tarifários diretos, este aumento da receita pode não se converter em investimento, aumentando, ao invés de diminuir, o déficit de cobertura e de qualidade dos serviços públicos de saneamento básico.

Mas é evidente que o modelo das tarifas distintas, de operação e de investimento, produziu bons resultados nos países francófonos e, adaptado, poderia produzir ótimos frutos no Brasil. Porém, não bastam apenas mais recursos, mas investir de forma eficiente, o que depende de planejamento. Por isso, é central o Plansab. A este tema será dedicado o último artigo da série.

 é sócio do Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques – Sociedade de Advogados e diretor da Divisão de Saneamento da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp). Mestre em Ciências Jurídico-Políticas pela Universidade de Coimbra (Portugal) e bacharel em Direito pela Universidade de São Paulo (USP). Foi consultor do governo federal na elaboração da Lei de Consórcios Públicos (2005), da Lei Nacional de Saneamento Básico (2007) e da Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos (2010).

Revista Consultor Jurídico, 31 de outubro de 2018, 6h54

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