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É possível iniciar "do zero" os gastos públicos, da compra do feijão ao avião?

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Toda vez que há uma forte crise financeira ressurge a ideia de começar “do zero” a elaboração orçamentária e revisar, um a um, os gastos públicos federais, estaduais, distritais e municipais. Isso ocorreu na crise de 2001, retornou na crise de 2008 e reapareceu na atual crise como uma panaceia para nossos problemas. Tecnicamente, essa ideia tem o nome de orçamento base zero (ou pela sigla OBZ).

É mais fácil entender a ideia de orçamento base zero em contraposição a outro modelo, conhecido por orçamento incremental. Neste, usa-se o orçamento do ano anterior para o planejamento do ano posterior, incrementando programas e ações antes vigentes. Assim, adota-se a plataforma orçamentária existente para se fazer a posterior, e assim sucessivamente.

A principal crítica ao modelo de orçamento incremental é que, como regra, não são avaliados os gastos públicos a cada ano, olhando-se o que foi executado do orçamento anterior, para se tomar por base o posterior. A rigor há um gap temporal nesse processo, pois o orçamento de 2018 está em execução, a qual será consolidada em meados do ano posterior; porém, o projeto de lei orçamentária de 2019 já foi apresentado e deverá ser aprovado antes do final de 2018. Logo, durante a votação da lei orçamentária de 2019, só estará disponível o resultado da execução do orçamento de 2017. Logo, para se planejar e aprovar o orçamento de 2019, toma-se por base o que foi planejado para 2018 e o que foi executado em 2017.

Isso gera um efeito perverso, uma verdadeira armadilha, que é a obrigação de gastar. Não uma obrigação legal, mas comportamental. Chega o final do ano e os órgãos públicos disparam a gastar o que não fizeram ao longo do ano, muitas vezes porque o dinheiro não foi efetivamente disponibilizado nos meses anteriores. Dezembro torna-se uma loucura em face dessa armadilha comportamental de gastar, pois, se encerrar o ano (isto é, o período de execução orçamentária) e o dinheiro não for gasto, “ele não volta”, e, com isso, aquele órgão, setor ou programa terá menos recursos na previsão orçamentária dos anos vindouros. Afinal, raciocina-se que, se o valor orçado não for gasto, não haverá alocação de verba para aquela atividade. Trata-se de uma armadilha no processo de orçamento incremental.

Se o gasto público nem sempre é feito com a devida qualidade, imagine o leitor quando ele é feito de forma urgente, em face dessa obrigação de gastar com pressa; nesse caso, gasta-se pior ainda. Há uma correria para processar e empenhar os gastos antes de 31 de dezembro de cada ano, sendo usual a liberação dos recursos apenas nos 15 dias anteriores. O caro leitor que lida com o poder público, esteja no setor público ou no privado, conhece essa história — como se diz na minha terra, em tom jocoso: tu sabes...

O orçamento base zero visa acabar com esse modelo, criando do zero todo o planejamento de gastos dos governos de cada ente federado, a cada ano. Já pensou? Todas as compras públicas, do feijão ao avião, devem ser planejadas do zero, como se os legisladores estivessem com uma folha em branco na mão. Da merenda escolar à compra de aviões, passando pelos clipes de papel até os investimentos em infraestrutura. Tudo planejado do zero. Suponhamos que isso seja possível em um mundo ideal, já imaginaram os batalhões de técnicos necessários para dar conta dessa tarefa anualmente? Ou vocês acham que os parlamentares de cada ente federado irão fazer isso sozinhos?

Haveria a necessidade de implementar tal procedimento com a máquina pública funcionando, o que me recorda o mito grego de Sísifo, aquele que foi condenado pelos deuses a fazer uma tarefa longa, repetitiva e inegavelmente fadada ao fracasso, qual seja, rolar uma pedra de baixo até o cume de uma montanha, sendo que, toda vez que estava para chegar ao topo, a pedra lhe escapava às mãos e rolava montanha abaixo, obrigando Sísifo a retomar sua missão do zero. Esses deuses gregos eram terríveis. Conhecer a mitologia grega é conhecer a história do ser humano.

Por outro lado, haveria realmente tanto espaço orçamentário para se alterar a situação atual, sob as regras vigentes? Grande parte dos gastos são rígidos, tal como os salários dos servidores públicos, que, embora rígidos, podem ser flexibilizados. O serviço da dívida, que nem sequer tem limite orçamentário, é regido pelo Anexo de Metas Fiscais da LDO, que tem mais força que a Constituição brasileira (leia aqui). Fazer a reforma da Previdência, qualquer que seja o foco, terá efeitos a médio e longo prazos, exceto se forem adotadas medidas autoritárias. Existem também as vinculações orçamentárias para gastos com saúde e educação, que, além de serem cláusulas pétreas (artigo 60, parágrafo 4º, IV, CF), existem para cumprir o mandamento constitucional de redução das desigualdades sociais e da pobreza (artigo 3º, III, CF).

O que sobra é o necessário para fazer a máquina pública funcionar: despesas correntes (pagamento de água, luz, telefone, passagens, diárias, papel, canetas etc.) e investimentos (obras para melhoria do transporte urbano, construção de hidrelétricas, portos, aeroportos etc.). É nesses itens orçamentários que pode haver melhor planejamento dos gastos, com base zero. Mas, mesmo assim, esse valor é a ponta do lenço do total de gastos públicos, em qualquer ente federado.

O fato é que o orçamento base zero anual é uma ficção a-histórica, pois se pretende sem passado. Será isso possível, considerando que o Estado é perene, bem como os governos? Só uma teoria pura do Direito Financeiro poderia conceber uma solução dessas, sem olhar o que foi e está sendo feito, sem olhar os programas em curso, e se estão em curso é porque têm história. O ser humano deve ser o centro das preocupações financeiras, pois é em razão dele que os governos existem — e não há ser humano sem história, sem passado. O homem deve vir em primeiro lugar na análise do Direito Financeiro (leia aqui) .

O que é possível ser feito, então, para tentar solucionar o problema da armadilha do orçamento incremental acima descrita?

Surgirão vozes que dirão ser necessário aprovar o projeto de Lei de Qualidade Fiscal (PLS 229/09 no Senado e PLP 295/2016 na Câmara, de autoria do senador Tasso Jereissati). Será uma boa iniciativa, mas não resolverá o problema aqui exposto.

Outra ideia seria adotar efetivos controles sobre as políticas públicas, com medidas que possam ser mensuradas em termos de resultados, de cumprimento de metas, e não apenas sob a ótica formal, como é predominantemente feito hoje. Isso implica em adotar critérios de análise das metas programadas e executadas, e não apenas o dinheiro alocado. Se os resultados forem positivos, deve-se incrementar o gasto; caso sejam negativos, deve-se revisar e calibrar as metas e corrigir as rotas.

No âmbito dos atuais controles orçamentários, dever-se-ia redobrar atenção com os gastos realizados “de emergência” nos últimos meses de cada ano. Para que isso seja eficaz é igualmente necessário, e antecedente, que os governos liberem os recursos de forma programada e não os contingenciem até o último segundo, visando fazer caixa para pagar o serviço da dívida.

Para levar a sério o argumento do orçamento base zero, seria necessário criar uma comissão de alto nível para acompanhamento dos gastos públicos, que trabalhasse por pelo menos um ano, revisando a dinâmica dos gastos, a fim de propor os ajustes necessários ao modelo incremental, com os olhos atentos para expurgar a armadilha acima descrita. E, a partir daí, discutir com os parlamentos os ajustes necessários, que seguramente serão pontuais, em face da rigidez orçamentária atual. E acompanhar os resultados, sem grandes modificações no novo modelo adotado, por um período longo, decenal ao menos, a fim de que os efeitos possam ser analisados com segurança, e não de modo açodado. Enfim, a ideia é planejar, e não dar um tranco nos gastos.

Receio que sob o argumento da adoção do orçamento base zero ocorra apenas a redução das verbas para saúde e educação públicas (que já foram atacadas pelo artigo 110, ADCT, fruto da EC 95), sem nenhum planejamento, destroçando o pouco que existe. E criar novos nichos de privilégios não republicanos. Isso seria uma lástima, que empobreceria ainda mais nosso sofrido país.

 é sócio do Silveira, Athias, Soriano de Melo, Guimarães, Pinheiro & Scaff – Advogados e professor titular de Direito Financeiro da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP).

Revista Consultor Jurídico, 30 de outubro de 2018, 8h00

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