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Opinião

Fim do pedágio eleitoral beneficiará partidos pequenos

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Como é notório, em março deste ano, o partido Patriota, à época ainda Partido Ecológico Nacional (PEN), ingressou com a Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.920[1], assinada pelo nosso escritório, sobre a regra que previa exigência de limite individual de votação, prevista no artigo 108, caput e parágrafo único, do Código Eleitoral, atualmente sob a relatoria do ministro Luiz Fux e pendente, exclusivamente, de ser pautado para julgamento pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal.

A questão de fundo desta demanda trata de inovação trazida pela Reforma Eleitoral de 2015, que, através da Lei 13.165, previu no artigo 4º a alteração do caput e parágrafo único do artigo 108 do Código Eleitoral, estipulando limite mínimo individual de votação de 10% do quociente eleitoral, o denominado “pedágio eleitoral”, para preenchimento das vagas resultantes das eleições aos cargos proporcionais (deputados estaduais, federais e vereadores), afetando, assim, as eleições de 2018.

Eis o teor da norma alterada:

“Art. 108. Estarão eleitos, entre os candidatos registrados por um partido ou coligação que tenham obtido votos em número igual ou superior a 10% (dez por cento) do quociente eleitoral, tantos quantos o respectivo quociente partidário indicar, na ordem da votação nominal que cada um tenha recebido.

Parágrafo único. Os lugares não preenchidos em razão da exigência de votação nominal mínima a que se refere o caput serão distribuídos de acordo com as regras do art. 109”.

Veja que, conforme artigos 106 e 107 do Código Eleitoral, o quociente eleitoral é obtido dividindo-se os votos válidos de cada eleição proporcional pelo número de vagas em disputa, ocasião em que, para se obter o quociente partidário, partidos e coligações dividem o número de votos válidos recebidos pelo quociente eleitoral.

O texto anterior trazia a seguinte previsão:

“Art. 108. Estarão eleitos tantos candidatos registrados por um Partido ou coligação quantos o respectivo quociente partidário indicar, na ordem de votação nominal que cada um tenha recebido. (Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)”.

Desse modo, com base no novo critério, é possível que um partido ou coligação que possua candidatos “medianos”, mesmo que ultrapasse em muito o quociente eleitoral, não faça jus a nenhuma vaga, o que traz grave distorção para o sistema proporcional, que visa a união de forças políticas e de salvaguarda do direito das minorias no cenário político democrático.

A título de exemplo, nas eleições de 2014, de acordo com informação constante do Tribunal Superior Eleitoral, o quociente eleitoral no estado de São Paulo foi de cerca de 314 mil votos, o que nos leva à conclusão de que um partido ou coligação que possua 100 candidatos para o cargo de deputado federal, com votação nominal de exatos 20 mil votos cada um, embora alcançasse cerca de seis vezes mais o limite do quociente eleitoral, não elegeria nenhum representante para a Câmara dos Deputados, o que viola frontalmente os princípios e lógica da democracia representativa, fundamento de nossa República.

Para corroborar com a desproporcionalidade da previsão, uma vez que o artigo em questão exige o limite mínimo individual de 10% do quociente eleitoral, novamente, a título de exemplo, se a legenda tiver 10 candidatos medianos e todos eles alcançarem o limite individual mínimo exigido, a soma dos votos deles só será suficiente para eleger um único representante.

Não bastasse, referida previsão torna sem sentido a garantia do voto na legenda partidária, uma vez que a somatória dessa espécie de votação não mais garantirá o preenchimento de qualquer vaga no Parlamento aos partidos ou coligações.

Não há razões que justifiquem a previsão da norma em questão, uma vez que o sistema proporcional se pauta pelo somatório da votação total obtida por partidos ou coligações, visando prestigiar a força representativa partidária ou da coligação, o que nos leva à conclusão de que essa regra é totalmente inconstitucional por ofender frontalmente a democracia representativa e, por consequência, a soberania popular, levando a um quadro de enorme distorção e desperdício de votos válidos.

Dessa forma, essa previsão é totalmente contrária ao que prevê nossa Constituição, trazendo ofensa direta ao regime democrático, previsto no artigo 1º, parágrafo único, da Carta Magna, e ao sistema proporcional, previsto no artigo 45, caput, da mesma norma, causando o enfraquecimento da soberania popular e da democracia representativa.

Conforme preceitua Frederico Alvim, acerca do mecanismo e importância do sistema proporcional:

[...] os cargos são distribuídos aos candidatos em proporção igual à dos votos conquistados pelos partidos políticos pelos quais concorreram. Radica em uma lógica bastante diversa do sistema majoritário: a atribuição, a cada partido ou lista concorrente, de um número de candidatos determinado em função direta da respectiva expressão eleitoral (leia-se: número de votos), proporcionando uma repartição equitativa dos mandatos entre os diversos concorrentes.

[...]

O primeiro e principal benefício oferecido pelo sistema proporcional é a ampliação da representatividade: permite que os órgãos de Estado espelhem a diversidade de opiniões situadas no espectro social, estimulando e mantendo vivo o pluralismo político. É, portanto, um método que prima pelo reconhecimento do poder de representação das minorias. Apresenta também como vantagem o fato de que confere idêntico valor a todos os votos, eis que imprime eficácia equivalente a todas as manifestações apontadas nas urnas. [...] Para que sua vontade seja materializada, a única coisa que se exige é que outras frações a ela se juntem, para que entre si constituam uma unidade. Quando essa vontade está constituída, todos os votos opostos, por mais numerosos que sejam, não podem aniquilá-la. O sistema proporcional contempla ainda a conveniência de prestigiar a atuação dos partidos, tidos como essenciais para o desenvolvimento e para a manutenção das democracias. Finalmente, favorece o sistema de checks and balances, por contribuir para a dispersão do poder[2].

Nítido que a restrição introduzida pela norma em debate subverte a lógica do sistema proporcional, uma vez que contribui para o desequilíbrio da representação popular nas casas legislativas, trazendo graves distorções das composições partidárias, ofendendo, dessa forma, de modo frontal, o regime democrático e o sistema proporcional trazido pela Constituição da República de 1988.

Vale destacar, assim, parecer da Procuradoria-Geral da República, nos autos da ADI 5.420/DF, in verbis:

Com exceção do pequeno percentual de candidatos que alcançam, sozinhos, votação equivalente ao quociente eleitoral (votos válidos divididos pelas vagas em disputa), a eleição para as casas legislativas é procedimento colaborativo, no qual o voto de um auxilia a eleição de todos da mesma grei ou da coligação. A vantagem desse sistema é buscar pôr foco no partido (e na ideologia ou forma de ação que o caracterizam, ou que o deveriam caracterizar) e somente a seguir no candidato. Justificam-se por inteiro o comando constitucional que veda candidaturas avulsas, as resoluções do Tribunal Superior Eleitoral nessa direção e, atualmente, a própria Lei 13.165, de 29 de setembro de 2015 (reforma eleitoral), no que definem o mandato parlamentar como pertencente ao partido[3].

Nas palavras do ministro Dias Toffoli, na medida cautelar na ADI 5.420/DF, “no sistema proporcional busca-se, na distributividade que lhe é intrínseca, assegurar a participação das minorias nas cadeiras legislativas”, o que a presente regra acaba por prejudicar[4].

O procurador-geral da República, na inicial da ADI 5.420/DF, que questiona a previsão trazida pelo mesmo dispositivo, mas, naquela demanda, especificamente no que tange à alteração realizada nos incisos do artigo 109, afirma categoricamente a distorção da regra implementada. Na ação, ele questiona a distorção na divisão das sobras, o que, ousamos afirmar, a reflexão é a mesma a ser feita para a disputa da primeira vaga. Vejamos:

Em adicional e autônoma distorção do sistema proporcional, o inciso I limita a distribuição de vagas remanescentes ao partido com candidatos que hajam alcançado o patamar de 10% do quociente eleitoral. Se o partido, embora com maiores votação e restos, não tiver candidatos que logrem tal percentual (imagine-se, por exemplo, que seus candidatos hajam sido igualmente bem votados, recebendo cada qual 9% do quociente partidário), ele não terá vez na partilha das vagas remanescentes[5].

Questionável, portanto, como pode não haver distorção inicial uma vez que, como dito, se um partido, nas palavras do próprio procurador-geral da República, “embora com maiores votação e restos, não tiver candidatos que logrem tal percentual [...], ele não terá vez”, e isso vale em qualquer fase da apuração dos votos no sistema proporcional[6].

Veja que o direito à participação política de todo cidadão e à equidade de tratamento, em especial entre os partidos políticos, fundamentam-se no princípio democrático, na igualdade de chances eleitorais, na soberania popular e no pluralismo político, que, como tal, encontra-se protegida enquanto liberdades republicanas, o que, segundo o mestre Jorge Miranda:

Essa liberdade igual ou igualdade livre, é sustentáculo de um Estado constitucional democrático de direito, como o nosso, que é, ao mesmo tempo, de direito (‘com sujeição do poder a princípios e regras jurídica’), e democrático (‘poder político legitimado pelo povo’)[7].

Nesse contexto, o artigo 17, caput, da CRFB/1988 não traz qualquer distinção entre os partidos, razão pela qual dificultar ou impedir o direito de qualquer deles desequilibra a sadia competição eleitoral, pois atribui, em última análise, diferenciação totalmente desproporcional e desarrazoada entre os partidos com maior e menor expressão.

Portanto, regras isonômicas devem prever regras que fortaleçam a igualdade na disputa e a promoção da equidade e fortalecimento de todos os partidos políticos, sem exceção, independentemente do tamanho e das forças políticas que o integram, e não o contrário, sob pena de perpetuação de uma verdadeira ditadura dos grandes e tradicionais partidos, já fortalecidos por outras regras, algumas por demais desarrazoadas.

Portanto, os argumentos acima expendidos compõem a causa de pedir da ADI 5.920, cuja procedência temos convicção e por certo beneficiará o PSL, como outros partidos que estejam na mesma situação, vez que facilmente verificável que a restrição em questão é inconstitucional, pois acaba criando uma segunda cláusula de barreira, fazendo com que a lógica do sistema proporcional seja totalmente deturpada e divorciada da nossa Carta Magna, da democracia representativa, ofendendo gravemente o regime democrático (artigo 1º, parágrafo único, da Constituição da República) e, em último e mais elevado grau, a soberania popular.


Bibliografia
ALVIM, Frederico Franco. Curso de direito eleitoral. 2ª. ed. Curitiba: Juruá, 2016.
NEVES FILHO, Carlos. Propaganda eleitoral e o princípio da Liberdade da propaganda política. 1. reimpr. Belo Horizonte: Fórum, 2012.
STF. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 5420/DF. Relator: Ministro Dias Toffoli. DJe: 07/12/2015. Disponível em <http://stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarConsolidada.asp?classe=ADI&numero=5420 &origem=AP>. Acesso em: 20 out. 2018.


1 https://www.conjur.com.br/2018-mar-19/pen-stf-lei-dificultar-eleicao-minorias
2 ALVIM, Frederico Franco. 2016. p. 103.
3 STF. ADI 5420/DF. DJe: 07/12/2015. Online.
4 Idem.
5 Ibidem.
6 Ibidem.
7 MIRANDA, Jorge. NEVES FILHO, Carlos. 2012. p. 21.

 é advogado, professor, especialista em Direito Processual Civil pela Universidade Gama Filho e em Direito Público pela Escola de Direito da Associação do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro. Membro-fundador da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político (Abradep) e da Instituição Brasileira de Direito Público (IBDPub).

Revista Consultor Jurídico, 29 de novembro de 2018, 14h45

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