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Entendimento do Supremo sobre IPVA pode gerar guerra fiscal entre os estados

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No último dia 24, o Plenário do STF iniciou o julgamento do Recurso Extraordinário 1.016.605, em repercussão geral, no qual se discute o local de cobrança do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA). A controvérsia ocorre quando uma empresa compra um veículo em um estado (onde tem seu estabelecimento) e o registra em outro (onde não tem nada).

No que concerne ao pano de fundo fático da lide, cuida-se de ação por via da qual a autora, pessoa jurídica sediada em Minas Gerais (e que não possui quaisquer filiais ou estabelecimentos fora do território mineiro), registrou seu veículo em Goiás e se insurge contra a cobrança de IPVA pelo estado de Minas[1]. A empresa questiona decisão do Tribunal de Justiça mineiro que reconheceu a legitimidade de Minas (onde reside o proprietário e onde o veículo circula) para a cobrança do imposto relativo a automóvel registrado e licenciado em Goiás.

Vale destacar que não se trata, no caso, de hipótese em que havendo pluralidade de domicílios em relação ao mesmo contribuinte se discute a constitucionalidade da eleição, por este contribuinte, do domicílio no qual irá registrar a propriedade de seu veículo automotor e ao qual deverá pagar o IPVA[2].

O relator da causa, ministro Marco Aurélio, ressaltou que o conflito de competência entre os estados existe em razão da ausência da lei complementar de que trata o artigo 146, I, da Constituição da República regulando a matéria. Para dirimir o conflito, na ausência da lei complementar, entendeu o relator que deve o intérprete observar que a Constituição sinaliza que o tributo cabe ao estado onde o veículo foi licenciado, porque o artigo 158, III, atribui 50% do tributo arrecadado ao município onde foi feito o licenciamento.

Segundo o ministro relator, a ausência de lei complementar própria para dirimir conflitos obriga o intérprete a buscar uma espécie de indício hermenêutico e, em sua opinião, o artigo 158, III, oferece pistas para que se possa firmar o sujeito ativo da tributação nesses casos. Nesse compasso, votou no sentido de dar provimento ao recurso da empresa, declarando inconstitucional o artigo 1º da Lei 14.937/03 do estado de Minas, que prevê a cobrança do IPVA no domicílio do proprietário, independentemente do local de registro[3].

O ministro Alexandre de Moraes abriu posicionamento divergente, destacando que, na espécie, o que se verifica é um “típico caso de guerra fiscal”, por meio da qual alguns estados estariam buscando atrair licenciamentos para seu território, reduzindo o montante a ser recolhido a título de IPVA em seu território. Para fazer jus aos benefícios fiscais, o contribuinte estaria se valendo de falsas declarações, alegando ser domiciliado em um determinado estado quando, na verdade, tem sua sede em outro e seus veículos transitam, da mesma forma, neste outro estado[4].

Para o ministro, o IPVA foi previsto pela primeira vez por emenda constitucional de 1985 (que foi incorporada ao texto constitucional de 1988), buscando remunerar a localidade onde, por pressuposto (e usualmente), circula o veículo (em face da maior exigência de gastos das vias públicas). Essa seria a teleologia do dispositivo constitucional e, exatamente por essa razão, metade do tributo arrecadado deveria ficar com o município onde o veículo deve circular, nos exatos termos do artigo 158, III, da Constituição.

Como bem registrou o ministro Alexandre de Moraes, a legislação de trânsito determina que o veículo deve sempre ser licenciado no domicílio do proprietário. A propósito, o Código de Trânsito Brasileiro (CTB) não permite o registro fora do estado de domicílio do proprietário. Para o ministro, se a legislação diz que o veículo só pode ser licenciado no domicílio do proprietário, o registro levado a cabo foi fraudulento e não encontra amparo na Constituição[5]. O julgamento foi suspenso por pedido de vista do ministro Dias Toffoli.

Com a devida vênia que se pede ao sempre ilustre ministro relator, a razão está com o ministro Alexandre de Moraes. Mais do que isso, a linha decisória proposta pelo relator, ousa-se afirmar, pode deflagrar uma verdadeira guerra fiscal do IPVA, proporcionando uma ruína ainda maior às já combalidas finanças dos estados.

Antes de tudo, cumpre observar que a lei complementar tributária de que trata do artigo 146, I, da Constituição deve ser editada para dirimir “conflitos de competência”. Entretanto, não existe qualquer “conflito” a ser dirimido! O arcabouço jurídico pátrio resolve absolutamente a questão na medida em que proíbe que o proprietário do veículo licencie o veículo onde bem entender! Não existe “conflito” a ser dirimido pela lei complementar, mas, como bem pontua o ministro Alexandre de Moraes, fraude e ilicitude que merece repulsa e não amparo.

É ressabido que o Direito Tributário é um “direito de superposição”, na medida em que a hipótese de incidência é desenhada para recair por sobre fatos geradores que ocorrem no mundo privado dos contribuintes. O Direito Tributário não disciplina operações privadas do contribuinte, mas captura fatos desse mundo privado. Nesse sentido, a lei tributária toma conceitos e institutos de Direito Privado e os utiliza na modelagem das normas de incidência tributária. Existe, assim, uma hendíase inseparável entre os conceitos do Direito Privado e os adotados pelo Direito Tributário, que são incorporados e integram a matriz tributária. É por isso que o Direito Tributário reclama especial atenção ao elemento sistemático da interpretação.

Nesse compasso, a lei tributária não pode deformar conceitos e institutos privados, sob pena de se fraudar assim a Constituição. Exatamente por isso é que o artigo 110 do Código Tributário Nacional determina que a lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e formas do Direito Privado utilizados pela Constituição. Nessa mesma toada, o sujeito passivo não pode distorcer mandamentos e proibições do mundo privado para afastar a aplicação de normas tributárias, sob pena de, assim, se fraudar a lei dos tributos.

No caso em tela, como bem observou o ministro Alexandre de Moraes, o que existe é uma fraude que deve ser afastada, fazendo-se, assim, íntegro e eficaz o mandamento constitucional. Observe-se que o artigo 120 do Código de Trânsito Brasileiro prescreve que “todo veículo automotor, elétrico, articulado, reboque ou semirreboque, deve ser registrado perante o órgão executivo de trânsito ou do Distrito Federal, no Município de domicílio ou residência de seu proprietário, na forma da lei”. Portanto, se não pode ocorrer divergência entre o local de registro e o local onde reside o proprietário do veículo, a norma pode dispor que o IPVA é devido ao local onde reside o proprietário ou onde o veículo foi licenciado. Tudo muito claro! Não há qualquer inconstitucionalidade, portanto, a ser dirimida! O conflito de competência tributária, portanto, só existiria se fosse legitimamente possível dissociar o local de residência do local de registro. Isso não é juridicamente possível! Portanto, a situação é tão somente uma fraude à lei!

Diversamente, a Constituição sinaliza no sentido contrário ao das conclusões do relator, na medida em que o IPVA é um tributo sobre a propriedade. Nesse sentido, por pressuposto, o tributo é devido no local onde o proprietário usa, frui e goza de seu bem (veículo automotor). Em outras palavras, firma-se a presunção de que o tributo deve ser pago no local onde o proprietário tem seu bem, razão pela qual o tributo que incide sobre a propriedade deve ser cobrado, obviamente, no local onde está o proprietário! No caso em discussão, está evidenciado que todos os poderes que compõem o direito de propriedade são exercidos em Minas; da mesma forma, não há qualquer vínculo que ligue o estado de Goiás ao exercício de tal direito pelo proprietário.

A Lei estadual mineira 14.937/2003 dispõe, em seu artigo 1º, que “o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA — incide, anualmente, sobre a propriedade de veículo automotor de qualquer espécie, sujeito a registro, matrícula ou licenciamento no Estado”. Nenhuma inconstitucionalidade há em estabelecer, para fins tributários, que o fato gerador do IPVA ocorre no mesmo lugar em que a lei geral de trânsito estabelece como sendo o local em que será encontrado o proprietário do veículo para o cumprimento de obrigações decorrentes do exercício desta propriedade.

A Constituição, em seu artigo 155, II, atribui aos estados competência para instituir o IPVA e delimita, de antemão, a hipótese de incidência do imposto, que recairá sobre o signo representativo de riqueza traduzido pelo fato de alguém (que será o sujeito passivo da exação) ser proprietário de veículo automotor (critério material da hipótese de incidência). Para a individualização do sujeito ativo da obrigação tributária, portanto, é necessário que se observe detidamente o aspecto material da hipótese de incidência extraída da Constituição (ser proprietário de veículo). Nesse sentido, o aspecto espacial da norma impositiva deve estar onde está o proprietário do veículo! É lá que, na ausência de especificação em sentido contrário, é o local onde acontece o fato gerador.

Assim, por tudo que foi exposto, pode-se verificar que, de certa forma, é fictício o problema lançado pela recorrente, que afirma que o estado estaria alterando o critério espacial da norma de incidência tributária que, segundo ela, estaria expresso na Constituição como sendo o local do licenciamento do veículo. É que, como visto, o registro (ou o licenciamento anual) do veículo automotor deve necessariamente, por determinação cogente constante de lei federal, coincidir com o local de domicílio ou residência de seu proprietário.

Contudo, ao proferir seu voto, o ministro relator acolheu as alegações da recorrente para, com base no que dispõe o artigo 158, III, da Constituição, estabelecer que, por pertencerem aos municípios 50% do produto da arrecadação do imposto do estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seu território, o local licenciamento definiria, inarredavelmente, o local da ocorrência do fato gerador e, por conseguinte, a sujeição ativa do IPVA. Todavia, e por pura questão de coerência interpretativa, somente é válida a dicção que extraia do aludido dispositivo constitucional o comando segundo o qual pertencerão aos municípios 50% do produto da arrecadação do imposto do estado sobre a propriedade de veículos automotores regularmente licenciados em seu território. O critério espacial da norma de incidência, a definir o sujeito ativo do tributo, continuará sendo o licenciamento, mas o licenciamento regular, procedido em conformidade com as normas federais de trânsito. Apenas isso! O irregularmente licenciado, por razões óbvias, não pode ser atribuído ao município que licenciou. A fraude deve ser evitada e arredada pelo intérprete, e não convalidada.

A propósito, tal possibilidade de fraude é, inclusive, prevista pelo próprio CTB, que prescreve, em seu artigo 242, ser infração gravíssima, sujeita a multa, “fazer falsa declaração de domicílio para fins de registro, licenciamento ou habilitação”. Diante da fraude à lei (tributária), deve-se aplicar o consequente da norma fraudada (lei tributária mineira). Em outras palavras, quando a lei (tributária) é fraudada, por meio de negócio indireto ou artifício, cabe ao intérprete aplicar o consequente da norma fraudada! Nesse caso, aplica-se a lei mineira fraudada, afastando, assim, a fraude à lei. Existe um ilícito previsto no CTN, mas não se está diante de um ilícito tributário, mas de conduta em fraude à lei tributária (que produz um resultado com certo matiz antijurídico).

Como expõe Edilson Pereira Nobre Júnior, não obstante o artigo 166, caput, do Código Civil consigne que é nulo o negócio jurídico praticado em fraude à lei, essa não é a consequência principal do reconhecimento do comportamento fraudador. Consoante recorda o autor, retomando os ensinamentos de Nelson Nery Júnior e Rosa Maria Andrade Nery, em primeiro lugar está a aplicação da lei defraudada porque “toda vez que a ordem jurídica, para a hipótese de sanar violação de norma imperativa, refere-se a um resultado específico, este deverá preponderar sobre a nulidade” (NOBRE JÚNIOR, 2014, p. 139)[6]. Enfim, na fraude à lei, em regra, deve-se aplicar a norma fraudada. No caso em tela, deve-se aplicar a lei tributária mineira! Apenas assim interpretando pode-se afastar a fraude à lei.

Recolocando a questão nos trilhos, pode-se afirmar com firmeza que a discussão, como bem pontuou o ministro Alexandre de Moraes, não deve ser verdadeiramente acerca de uma inconstitucionalidade, mas sobre uma fraude! Não há conflito de competência e muito menos inconstitucionalidade a serem dirimidos. A questão é grave e merece reflexão porque pode inaugurar uma guerra fiscal entre os estados. Por isso, o recurso extraordinário não pode prosperar.


[1] É sabido que, em Goiás, como em uma liquidação de loja de departamentos, o primeiro ano de IPVA é grátis para veículos lá emplacados e adquiridos.
[2] Essa questão também está afeta a julgamento pelo STF, nos autos das ADIs 4.376/SP, da relatoria do ministro Gilmar Mendes, e 4.612/SC, de relatoria do ministro Dias Toffoli.
[3] O voto foi acompanhado pelos ministros Luiz Edson Fachin, Luiz Fux, Ricardo Lewandowski e Celso de Mello.
[4] Quanto aos fatos, é ainda importante destacar que restou definitivamente fixado pelo acórdão recorrido que “não há elementos nos autos que evidenciem ter a autora outras filiais em outras Unidades da Federação, senão, apenas, em Minas Gerais, de modo que deve recolher o imposto no local de sua sede. Portanto, é seu dever manter o registro e licenciamento do veículo no Estado de Minas Gerais. Se assim não o fez, está, por certo, cometendo infrações de natureza fiscal, cabendo a ela regularizar a situação”.
[5] As ministras Rosa Weber e Cármen Lúcia acompanharam a divergência.
[6] Cf. NOBRE JÚNIOR, Edilson Pereira. Fraude à lei. Revista da AJURIS, v. 41, n. 136, p. 125–146, 2014.




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 é advogado-geral de Minas Gerais, professor de Direito Público da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), pós-doutor em Direito (Democracia e Direitos Humanos) pela Universidade de Coimbra, doutor em Direito pela UFMG e mestre em Ciências Jurídico-Políticas pela Universidade de Lisboa.

Revista Consultor Jurídico, 1 de novembro de 2018, 6h19

Comentários de leitores

1 comentário

Dúvida

Fábio Barcelos (Advogado Sócio de Escritório)

Se "o artigo 120 do Código de Trânsito Brasileiro prescreve que 'todo veículo automotor, elétrico, articulado, reboque ou semirreboque, deve ser registrado perante o órgão executivo de trânsito ou do Distrito Federal, no Município de domicílio ou residência de seu proprietário, na forma da lei'”.
Se o art. 75, IV do CC afirma que o domicílio da PJ poderá ser o lugar "onde elegerem domicílio especial no seu estatuto ou atos constitutivos".
Se "o artigo 110 do Código Tributário Nacional determina que a lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e formas do Direito Privado utilizados pela Constituição".
Não bastaria que a Empresa alterasse o Ato Constitutivo para indicar um endereço em Goias como domicílio especial?
Ao meu ver, se estaria dentro do conceito de planejamento tributário, não?
Tudo isso, sem precisar que o recurso chegasse ao STF

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