Os limites da competência investigativa e punitiva da CVM

O julgamento do Processo Administrativo Sancionador RJ2013/2759, ocorrido no dia 20 de fevereiro, estabeleceu relevante precedente em relação aos limites da competência investigativa e punitiva da Comissão de Valores Mobiliários (CVM).

O PAS RJ2013/2759 teve como objeto, dentre outros temas, apurar a responsabilidade de presidente de mesa de assembleia geral ordinária por suposta violação a regras da Lei 6.404/1976 (Lei das S.A.), caracterizada pelo acolhimento dos votos de acionista que estaria impedido de participar de deliberação.

Tratava-se de eleição de membros para o conselho fiscal reservada a preferencialistas. Dentre os titulares de ações preferenciais, todavia, figurava acionista cujo controle era detido pelo controlador da companhia, motivo pelo qual houve questionamentos sobre a possibilidade de participação daquele na deliberação.

Chegou-se até a reconhecer em assembleia, previamente, a ausência de impedimento, mas, como aquele acionista também havia votado na deliberação que o autorizou a participar da eleição para o conselho fiscal, a Superintendência de Relações com Empresas (SEP) da CVM manteve suas acusações contra o presidente da mesa, imputando-lhe a prática de infrações aos artigos 161, parágrafo 4º, “a” e 128 da Lei das S.A.

No entanto, o mérito da discussão — isto é, se o presidente da mesa deveria ter reconhecido impedimento do acionista — não foi o cerne da análise do diretor relator do PAS RJ2013/2759, Henrique Balduino Machado Moreira, cujo voto prevaleceu no julgamento.

Referido diretor suscitou aspecto antecedente à questão meritória: a CVM realmente detém competência para (i) apurar, mediante processo administrativo, atos de presidente de mesa de assembleia geral e (ii) aplicar-lhe sanções?

A reflexão do relator sobre tal aspecto preliminar centrou-se no artigo 9º, V, da Lei 6.385/1976 (Lei do Mercado de Capitais), delimitador da legitimidade da CVM para a instauração de processos administrativos sancionadores. De acordo com o mencionado dispositivo legal, a competência da autarquia, quanto à apuração de infrações, é restrita aos atos praticados por administradores (diretores e conselheiros de administração estatutários), membros do conselho fiscal, acionistas de companhias abertas, intermediários e demais participantes do mercado.

Com base nesse recorte, o voto vencedor analisou se, de fato, o presidente de mesa de assembleia geral estaria enquadrado em alguma das figuras listadas no artigo 9º da Lei do Mercado de Capitais.

Discorreu-se, no julgamento, sobre a amplitude do único conceito aberto contido no referido artigo (“demais participantes do mercado”), e se, nessa abertura conceitual, incluir-se-ia o presidente de mesa de assembleia.

Haja vista que as funções inerentes à posição de presidente se referem à organização e à condução dos trabalhos assembleares, principalmente, e a sua participação se limita ao âmbito interno da companhia, o relator chegou à conclusão de que essa atuação não implica participação efetiva no mercado. Demais participantes seriam, portanto, os consultores e analistas de valores mobiliários cometedores de infrações, assim como os insider traders e os manipuladores.

Assim, no caso, o colegiado da CVM, por maioria, extinguiu o PAS RJ2013/2759, sem julgamento de mérito, em relação ao presidente da mesa da assembleia geral ordinária, por força da ausência de legitimidade ativa da CVM.

A decisão é corajosa e acertada.

Com efeito, não se pode confundir os papéis. A natureza e o propósito da CVM não justificam atuação que extrapole os limites de sua competência, a fim de criar um sentimento de justiçamento, para atender aos anseios sociais. A CVM, por óbvio, detém a responsabilidade de manter o equilíbrio e a higidez do mercado, mas apenas por meio dos mecanismos que estão ao seu alcance. A diretriz de sua atuação emana da lei, exclusiva e exaustivamente.

Apesar da correção da decisão proferida no julgamento do PAS RJ2013/2759, ela poderia, aparentemente, acarretar a instauração de um ambiente de maior permissividade, em que presidentes de mesa de assembleia se sentiriam menos fiscalizados e, portanto, mais à vontade para a prática de atos que, antes, seriam motivo para processos administrativos sancionadores.

A preocupação é legítima. Contudo, como pontuado pelo relator, o fato de a CVM não deter legitimidade ativa para instaurar processos administrativos sancionadores contra presidentes de mesa de assembleia não afasta a avaliação, pela própria CVM, em sede administrativa não sancionadora, da legalidade dos atos praticados, bem como não prejudica discussões sobre responsabilidade civil.

Ademais, para esse tipo de conduta, o sistema oferece remédios. O acionista que votar quando não o deveria fazer continua sujeito às penalidades de incumbência da CVM, pois enquadrado no rol de figuras alcançáveis pelos poderes acusatórios, investigatórios e judicantes da comissão.

Porém, o ponto central desta discussão consiste na necessária observância dos limites legais da atuação da CVM. E, nesse sentido, o voto do relator é exemplar.