A competência do município para intervir na ordem econômica

1. Introdução
A Constituição econômica, considerada como o núcleo axiológico da ordem econômica previsto pela CR/88, fundada no valor social do trabalho e da livre iniciativa, disciplina as hipóteses e finalidades da atuação do Estado no domínio econômico.

A acepção da palavra Estado nos artigos 173 e 174 da CR/88, com a adoção do modelo federativo adotado pela República Federativa do Brasil, abrange também os municípios.

Busca-se, nesse sentido, no presente artigo, o exame das competências e a esfera de atuação do ente municipal na ordem econômica.

2. Os contornos da ordem econômica e constituição econômica brasileira
O conceito de ordem econômica, segundo Eros Grau, tem natureza polissêmica e pode-se, didaticamente, abordar três desses conceitos.

O primeiro trata do mundo do ser, dos fatos, sem qualquer vinculação com o mundo jurídico. Seria assim o que refletiria o modo de ser de uma determinada economia com suas relações entre os fenômenos econômicos e matérias. O segundo é o conjunto de todas as normas, independentemente de sua origem, seja religiosa, moral ou social, que regulam o comportamento dos sujeitos econômicos. E, por fim, o último conceito diz respeito à ordem jurídica da economia, a sua normatização jurídica, ou seja, o mundo do dever-ser.

Segundo Eros Grau, a ruptura com a velha ordem econômica, de caráter apenas organizacional da economia, deu-se com a introdução de normas diretivas e programáticas, com o objetivo de alcançar determinados objetivos sociais, definidos por diretrizes de políticas públicas que se sustentam nessas normas.

Desse modo, temos que Constituição Econômica é:

o conjunto de preceitos e instituições jurídicas que, garantindo os elementos definidores de um determinado sistema econômico, instituem uma determinada forma de organização e funcionamento da economia e constituem, por isso mesmo, uma determinada ordem econômica (MOREIRA, 1974, p.35).

No cenário pátrio, a Constituição Econômica, constituída pelos preceitos de conteúdo econômico na Constituição da República, induzem o legislador infraconstitucional no sentido de estabelecer no ordenamento jurídico pátrio uma ordem econômica fundada na valorização do trabalho e da livre iniciativa, conforme os ditames da justiça social. Nesses termos, o artigo 170 da CR/88:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (…)

Há que se ressaltar que não se pode entender a ordem econômica apenas nos preceitos enunciados no titulo sobre a ordem financeira e econômica. Existem inúmeros dispositivos de natureza econômico-diretiva que não estão no título da ordem econômica e financeira (por exemplo, artigos 1º, 3º, 8º e 9º), mas que fazem parte da Constituição Econômica brasileira. Além disso, temos, a nível infraconstitucional, normas que regulam a atividade econômica. A Constituição tem de ser interpretada como um todo.

Conforme leciona Washington Peluso Albino de Souza, os efeitos próximos ou remotos da Constituição Econômica na ordem jurídica, como um todo, traduzem-se na legislação ordinária (SOUZA, 2005, p. 211).

Tendo em vista o norte traçado pelo legislador constituinte, a normatização do econômico deve buscar a realização dos preceitos constitucionais.

Diante desse contexto jurídico, surge a necessidade de o Estado adentrar na ordem econômica, ora como agente econômico, ora como agente normativo e regulador, ora prestando serviços públicos nos termos dos artigos 173, 174 e 175 da Constituição da República Federativa do Brasil.

A intervenção do Estado no domínio econômico não é característica exclusiva da ordem moderna. Como explica Clark, já no mercantilismo, o Estado atuava na esfera econômica, tal como ocorria quando tinha de regrar a importação e exportação, estabelecer impostos para as atividades produtivas internas, quando tivesse de exercer poder de polícia e organizar o mundo do trabalho.

Posteriormente, com o advento do Estado Liberal, emoldurado na Revolução Francesa sob os ideais de liberdade, igualdade e fraternidade, buscou-se uma reação ao antigo Estado mercantilista. Conforme lição de Clark, “o papel estabelecido para o Estado era o de cuidar da diplomacia, realizar a justiça, propiciar a segurança externa e exercer o poder de polícia” (CLARK, 2001, p. 20).

Com a crise do modelo liberal, a intervenção passou a representar uma alternativa para garantir a manutenção do sistema de mercado. Conforme explicita Clark:

As constantes crises cíclicas do modelo liberal, com fases de expansão, estabilidade e recessão econômica, levam empresas à falência, aumentam o desemprego, trazem insatisfações políticas, o que deixa o modelo vulnerável a transformações — como, por exemplo, para o modelo socialista. Portanto, nada melhor do que uma intervenção salvadora para manter o modelo capitalista (CLARK, 2001, p. 23).

A mudança de paradigma operado, levando a adoção de um Estado Social de Direito orientado pelo intervencionismo, conduziu a um contexto em que o Estado passou a ditar normas para a vida econômica, a agir como empresário e a intervir nas questões sociais. Contudo, tal modelo também não se mostrou perfeito.

Explica Clark que o esgotamento do Estado Social se deu por diversas razões, contudo duas delas se destacariam, quais sejam: as duas crises mundiais do petróleo da década de 1970 e o fim da Guerra Fria. Com o fim da ameaça do socialismo real e com o término da dicotomia ideológica da época, os capitais tiveram, então, de redirecionar suas ações em busca do lucro. Ante a este contexto, sinaliza-se o soerguimento do Estado mínimo.

Ressalta Clark que tal desregulamentação se operou através da mudança de postura do Estado quanto à intervenção. Passou-se a priorizar o papel do Estado como regulador, o que justificou a abertura do mercado ante as desestatizações ou privatizações operadas e a criação de agências reguladoras.

A experiência histórica faz, desse modo, com que surja o Estado interventor, dotado de competências para atuar no campo econômico e social. Tendo em vista as constantes mutações operadas pelas novas realidades impostas ao modelo neoliberal, justificam, modernamente, a intervenção na visão de Giovani Clark (2001): a compatibilização do desenvolvimento econômico com a preservação dos bens da natureza; o desemprego estrutural; a evolução tecnológica; o incentivo ou o controle das concentrações econômicas por parte do capital nacional e/ou internacional; o combate às disparidades regionais; o incremento às pequenas e microempresas, dentre outros.

Neste contexto surge no ordenamento jurídico pátrio, fruto do processo de redemocratização, a Constituição da República de 1988, orientada para um modelo econômico no qual o Estado exerce fundamental importância como agente normativo e regulador (artigo 174) e prestador de serviços públicos (artigo 175), bem como atuando nos casos que se fizer necessário diretamente na ordem econômica, conforme os contornos do artigo 173 da Constituição da República de 1988.

3. Formas de intervenção do estado no domínio econômico
O contexto jurídico-econômico hodierno consagrado na Constituição Econômica de 1988 impõe ao Estado um agir econômico.

Situando-se as esferas do público e do privado e identificando neste as ações relativas ao exercício da economia de mercado, atribui-se a nomenclatura de intervenção à ação do Estado no âmbito em que predomina o exercício da atividade privada.

A expressão atividade econômica comporta a atividade econômica em sentido estrito e a prestação dos serviços públicos. A ideia consagrada é a de que quando o Estado atua na atividade econômica em sentido estrito, campo em que predomina a ação privada, ele intervém no domínio econômico, ao passo que ao prestar serviço público simplesmente age, uma vez que está no âmbito em que predomina a atividade do setor público.

A classificação das modalidades de intervenção na visão de Eros Grau se dá em três tipos: intervenção por absorção ou participação, intervenção por direção e intervenção por indução.

Preceitua a CR/88:

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

Ressalta Eros Grau, ao analisar o dispositivo em comento, que o legislador constituinte empregou a expressão atividade econômica neste caso em sentido estrito, ou seja, seria este o dispositivo legal autorizador da atuação do Estado explorando diretamente atividade econômica. Adviria daí o permissivo legal para a intervenção na modalidade participação ou absorção, casos em que atuaria, respectivamente, em regime de concorrência e monopólio.

Por outro lado, dispõe o artigo 174 da CR/88:

Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

Segundo Eros Grau, o artigo 174 entoa a intervenção do Estado na ordem econômica nas modalidades por direção e por indução. Indica, ainda, que, neste caso, o sentido empregado na expressão atividade econômica é o amplo. Diz respeito “à globalidade da atuação estatal como agente normativo e regulador”. 

Como agente normativo e regulador, cumpre ressaltar que o Estado exercerá as funções de fiscalização, incentivo e planejamento. Leonardo Vizeu Figueiredo expõe que o papel do Estado como agente regulador da atividade econômica, na linha da classificação de Eros Grau, se dá mediante indução, em que estaria o incentivo e planejamento, e por direção, em que se situaria o incentivo e o controle.

No âmbito da intervenção indireta, Vital Moreira, conceitua tal atividade como o “estabelecimento e a implementação de regras para a atividade econômica destinados a garantir o seu funcionamento equilibrado de acordo com determinados objetivos públicos” (MOREIRA, 1997, p. 34).

Ante o exposto, a atividade de intervenção do Estado na ordem econômica encontra o permissivo legal em dois dispositivos Constitucionais, o artigo 173 e 174, sendo ainda prevista a sua atuação direta como prestador de serviços públicos no artigo 175.

4. A competência do município para intervir no domínio econômico
Em capítulo específico sobre a competência para legislar sobre intervenção econômica, expõe Washington Peluso Albino de Souza:

Em se tratando de 'intervenção' ou de 'ação econômica' de modo geral, indo desde as regulamentações, as regulações e o planejamento, estende-se a competência legislativa para atender aos diversos níveis da Administração, de acordo com os interesses de cada um deles. Nesse sentido, são definidas constitucionalmente a competência 'privativa' da União, a competência comum da União, dos Estados, do distrito Federal e dos Municípios e a 'competência concorrente' da União, dos Estados e do Distrito Federal (SOUZA, 2005, p. 349).

No que diz respeito à competência do município para intervir indiretamente no domínio econômico, explica Clark:

Tendo em vista a competência do Município para legislar sobre Direito Econômico, produção e consumo (arts. 24, I e V, e 30, I e II, da CF), e sendo a intervenção matéria de Direito Econômico, fica aberto o campo para o Poder Local agir, com as devidas limitações constitucionais. Outrossim, o próprio caput do artigo 174 da CF refere-se ao Estado quando trata desse tipo de intervenção, abrangendo, assim, o Município (CLARK, 2001, p. 147).

Observa-se, portanto, que a Constituição da República conferiu ao município competência para intervir na ordem econômica, desde que respeitados os limites da repartição de competências atribuído no Título III da CR/88.

Nesse sentido, o STF consolidou o entendimento de que é competente o município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial (Súmula Vinculante 38), a partir do qual se infere que há atuação local do ente municipal na ordem econômica.

5. Conclusão
A partir do exposto, a Constituição Econômica, ao prever a competência do Estado para atuar no domínio econômico (artigos 173 e 174), conferiu também ao município a atribuição de promover, nos limites de sua competência, a observância dos valores previstos no artigo 170 da CR/88.

Nesse sentido, a Súmula Vinculante 38 do STF corrobora com a aptidão, sob as perspectivas material e formal, do município para regular questões econômicas de interesse local.

Assim, conclui-se que o município é competente para atuar na ordem econômica, a fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social.

Referências bibliográficas
CLARK, Giovani. O município em face do Direito Econômico. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Lições de Direito Econômico. Rio de Janeiro: Forense, 2006.
FONSECA, João Bosco Leopoldino. Direito Econômico, 6 ed., Rio de Janeiro: Forense, 2010.
GRAU, Eros Roberto. A ordem Econômica na Constituição de 1988, 14 ed., São paulo: Malheiros, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26 ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
MOREIRA, Vital. Economia e constituição. Faculdade de Direito, Coimbra, 1974.
SOUZA, Washington Peluso Albino de & CLARK, Giovani. Direito Econômico e a ação estatal na pós-modernidade. São Paulo: LTr, 2011.
SOUZA, Washington Peluso Albino de & CLARK, Giovani. Questões Polêmicas de direito econômico. São Paulo: LTr, 2008.
SOUZA, Washington Peluso Albino de. Primeiras Linhas de Direito Econômico 6ed., Belo Horizonte: Del Rey, 2005.