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Opinião

Multa administrativa com base na receita bruta do infrator não viola o CDC

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A existência do Código de Defesa do Consumidor, em vigor há quase três décadas, é objeto de loas e panegíricos constantes, que louvam sua base principiológica e preocupação em equilibrar a tumultuada relação entre o consumidor e o fornecedor.

O CDC confiou à Administração Pública a atribuição de impor sanções administrativas aos fornecedores de produtos e serviços, com o propósito de garantir o cumprimento dos direitos assegurados aos consumidores (artigos 55-60 do CDC). Trata-se de um instrumento, importante, para a execução da política de defesa do consumidor.

Infelizmente, o que se verifica na prática é que o código é uma das leis mais elogiadas e menos cumpridas do Brasil.

Umas das colunas de sustentação da proteção ao consumidor que o Procon-SP consegue prover é o exercício de poder de polícia administrativa, atuando na regulação e repressão aos abusos cometidos diuturnamente no mercado de consumo com a aplicação de sanções, definidas no artigo 57 da legislação, as quais incluem a multa por violação a dispositivos do código e outras normas de proteção ao consumidor.

A sanção pecuniária é a punição mais comum, aplicada, infelizmente, após a constatação de lesão. Nesse compasso, recentemente, críticas publicadas nesse veículo (25/9/2017)[1] foram tecidas acerca do uso, como base de cálculo da multa, da receita bruta estimada das empresas.

A portaria, citada na crítica, é o mais recente aperfeiçoamento do processo sancionatório utilizado pelo Procon-SP e teve a preocupação de deixar todos os passos do processo administrativo com total transparência e de fácil acesso e compreensão.

O artigo 57 do CDC estabelece os critérios a serem observados para o arbitramento do valor da multa: gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do infrator. E fixa os valores mínimos e máximos, equivalentes a 200 e 3 milhões de Ufirs respectivamente. Referido dispositivo legal conferiu à autoridade administrativa a competência, discricionária, para arbitrar o valor da multa, a fim de que possa, a partir dos critérios legais, individualizá-lo à luz das circunstâncias de cada caso concreto.

O Procon-SP, com o objetivo de dar maior definição aos critérios definidos no artigo 57 do CDC, e buscando assegurar transparência ao procedimento de quantificação da multa, expediu ato normativo, atualmente a Portaria Normativa Procon 45/2015, classificando a gravidade das condutas censuráveis e padronizando a equação empregada para o cálculo da multa.

A portaria já foi objeto de análise pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça, composto por 25 desembargadores, na Arguição de Inconstitucionalidade 0266701-76.2011.8.26.0000, suscitada por uma grande rede de supermercados e rejeitada por unanimidade, em 14/3/12.

“CONTROLE DIFUSO DA CONSTITUCIONALIDADE. Arguição de inconstitucionalidade da Portaria Procon n° 26/2006. Não acolhimento. Ato normativo impugnado (Portaria 26/2006) que somente visa estabelecer critérios para o cálculo das multas a serem aplicadas pelo Procon para a correta individualização da pena pecuniária. Pena pecuniária prevista nos arts. 56, I, a 57, ambos do CDC e que apenas foi regulamentada pela Portaria em questão. Arguição rejeitada.” (g.n.)

No Superior Tribunal de Justiça, nesse sentido, o Recurso Especial (REsp) 926.518/GO, 1ª Turma, Relator ministro Luiz Fux, DJe 2.3.2009.

Os parâmetros para estimar a receita encontram respaldo na farta jurisprudência existente, que considera que o faturamento a ser levado em consideração é a receita bruta da empresa. Vide Apelações 0036433-29.2009.8.26.0053 (29/3/17), 1014524-98.2015.8.26.0053 (12/4/17); 1014179-35.2015.8.26.0053 (18/4/17), 1018173-08.2014.8.26.0053 (2/5/17); 1032217-95.2015.8.26.0053 (7/6/17), entre outros.

Instituições financeiras, seguradoras, redes varejistas, empresas de construção civil, companhias áreas, operadoras de telefonia, concessionárias de energia elétrica, fabricantes de produtos, montadoras de veículos, indústrias de alimentos e bebidas, laboratórios, operadoras de planos de saúde, instituições de ensino, ou seja, fornecedores dos mais variados segmentos geram uma progressiva demanda no setor de atendimento do Procon-SP, e provocam, consequentemente, as atividades fiscalizatórias da entidade.

Essas empresas, de grande porte econômico, fornecedoras de produtos e serviços disponibilizados de modo massificado no mercado, não raramente sofrem à imposição de multa quando constatada a violação aos direitos dos consumidores. Dificilmente há uma ilegalidade praticado em detrimento de apenas um consumidor que não revele uma dimensão coletiva.

Daí que a multa imposta pelo Procon-SP, reafirma o Tribunal de Justiça de São Paulo ao reconhecer a sua validade, “tem o intuito de desestimular a prática reiterada de infrações e violação aos consumidores, não pode, portanto, ter valor simbólico, sob pena de não surtir o efeito desejado” (8ª Câmara de Direito Público, Apelação 0133854-67.2012.8.26.0100, Rel. Des. José Maria Câmara Junior, j. 26.9.2017). A multa, portanto, deve ser fixada em “importe que guarde relação com a pujança econômica do apenado, servindo de desestimulo para a reiteração da conduta” (9ª Câmara de Direito Público, Apelação 0024824-49.2009.8.26.0053, rel. Des. Sérgio Gomes, j. 11.7.2012).

Também sobre o tema, já se manifestou, em mais de uma oportunidade, o Superior Tribunal de Justiça, “reveste-se de legitimidade, em virtude de seu poder de polícia (atividade administrativa de ordenação) para cominar multas relacionadas à transgressão da Lei 8.078/1990” (Veja-se, por exemplo, REsp 1279622/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, 2ª Turma, j. 6/8/2015).

Nos termos da Portaria Normativa Procon 45/2015, a condição econômica do fornecedor é aferida pela medida de sua receita bruta, apurada, preferencialmente, com base nos três meses anteriores à data da lavratura do auto de infração, podendo ser estimada.

Na recusa dos infratores em comprovar seu real faturamento, com documentos oficiais (artigo 32 – Portaria 45/15), o Procon-SP faz a estimativa da receita bruta utilizando-se de informações publicadas em revistas especializadas, balanços patrimoniais publicados em jornais de circulação nacional e mídia especializada, contratos sociais, CVM, tabelas da Sefaz.

O Superior Tribunal de Justiça reconheceu a validade desse parâmetro (receita bruta) para aferir o critério da condição econômica do consumidor:

“Sanções administrativas apresentam, a um só tempo, função punitiva (= repressiva) e função inibitória (= dissuasiva ou pedagógica), aquela destinada à reprimenda por ato já praticado, esta com a finalidade de desencorajar comportamento ilícito futuro, do próprio infrator (= dissuasão especial) ou de terceiros (= dissuasão geral). (...) no cálculo da multa amiúde se deve levar em conta o faturamento bruto do fornecedor, e não o lucro específico com o ato ilícito em questão, pois do contrário, na prática, se equiparam injustamente, pela via transversa, pequeno e grande empresário.” (REsp 1.419.557-SP).

A autoridade administrativa, no exercício de poder de polícia, atua sob a égide do princípio da legalidade estrita, isto é, somente pode praticar os atos que a lei definir.

A jurisprudência maciça do Tribunal de Justiça reflete realidade, vez que numa rápida pesquisa feita nos bancos de dados da Fundação podemos encontrar:

1.190 processos transitados em julgado, sendo:
Manutenção da Multa pelo Procon-SP = 1.041
Anulação da multa = 149 (todos por considerar a infração inexistente – nenhum por excesso na dosimetria da pena)

Esses números redundam em sucesso da fundação na manutenção das multas que impõe em cerca de 90% dos casos.

Assim, a existência de uns poucos acórdãos em que houve redução da multa não se consubstancia em jurisprudência favorável às empresas, mas, como se disse acima, casos isolados e pontuais.


Maria Bernadete Bolsoni Pitton é procuradora do Estado, coordenadora da assessoria jurídica do Procon-SP.

Revista Consultor Jurídico, 2 de outubro de 2017, 6h33

Comentários de leitores

2 comentários

Critérios objetivos para aplicação da multa pelo Procon

Claudia Bocardi (Procurador do Estado)

O texto é tão claro e convincente que dispensa até comentários. O Procon é um órgão de defesa e proteção do consumidor. Se os fornecedores/empresa se recusam a comprovar o real faturamento através dos documentos exigidos pela legislação, a receita bruta, informada ao mercado pelos autuados em jornais de grande circulação, me parece a solução mais adequada. Afinal, os balanços são feitos pela própria empresa. Parece-me um contrassenso o fornecedor não comprovar o faturamento para o Poder Público e questionar o que ele próprio fornece ao Mercado. De qualquer forma, as multas administrativas aplicadas pelo Procon são baseadas em critérios absolutamente objetivos, estabelecidos na legislação. Parabéns ao Procon, atuando diligentemente na proteção ao consumidor! Oxalá chegue o dia em que as empresas efetivamente respeitem o consumidor prescindindo de serem reiteradas vezes autuadas pelo referido Órgão!!!

Coerência e segurança jurídica

Abesapien (Advogado Autônomo - Consumidor)

O contraponto da assessoria jurídica do órgão, ao artigo publicado, explicita que os critérios utilizados, embora não agradem aos infratores - como deveria ocorrer - são os mais coerentes possíveis, tirando uma situação potencialmente ofensiva e injusta do caminho, que é deixar totalmente ao arbítrio do agente fiscal a pena aplicada. O resultado do exposto é algo caro e muito necessário ao contexto atual: segurança jurídica e quebra da impunidade dos que não cumpre com a lei em relação a uma categoria tão maltratada como o consumidor de produtos e serviços no Brasil.
Agradecimentos à PGE pelo excelente serviço prestado e ao Conjur por ouvir os dois lados da questão posta - algo raro hoje em dia também.

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