Governança na administração vai além do combate à corrupção

Governança é uma das muitas palavras que migraram, nas últimas décadas, do mundo corporativo para o peculiar universo do serviço público brasileiro. Com a leveza que lhe é peculiar, há tempos escreveu Lya Luft[2]: “Palavras assustam mais do que fatos: às vezes é assim. (…) Viemos ao mundo para dar nome às coisas: dessa forma nos tornamos senhores delas ou servos de quem as batizar antes de nós”. A palavra governança, nessa linha, pode assumir feições assustadoras ou mágicas, de acordo com o entendimento mais ou menos elástico que se lhe atribuem.

Na esteira dos trabalhos realizados pelo Tribunal de Contas da União[3], o Decreto define governança pública como o “conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade” (artigo 2º, inciso I). São estabelecidos os seguintes princípios da governança pública: capacidade de resposta; integridade; confiabilidade; melhoria regulatória; prestação de contas e responsabilidade; e transparência (artigo 3º). São colocadas ainda diretrizes para a governança pública (artigo 4º):

I – direcionar ações para a busca de resultados para a sociedade, encontrando soluções tempestivas e inovadoras para lidar com a limitação de recursos e com as mudanças de prioridades;
II – promover a simplificação administrativa, a modernização da gestão pública e a integração dos serviços públicos, especialmente aqueles prestados por meio eletrônico;
III – monitorar o desempenho e avaliar a concepção, a implementação e os resultados das políticas e das ações prioritárias para assegurar que as diretrizes estratégicas sejam observadas;
IV – articular instituições e coordenar processos para melhorar a integração entre os diferentes níveis e esferas do setor público, com vistas a gerar, preservar e entregar valor público;
V – fazer incorporar padrões elevados de conduta pela alta administração para orientar o comportamento dos agentes públicos, em consonância com as funções e as atribuições de seus órgãos e de suas entidades;
VI – implementar controles internos fundamentados na gestão de risco, que privilegiará ações estratégicas de prevenção antes de processos sancionadores;
VII – avaliar as propostas de criação, expansão ou aperfeiçoamento de políticas públicas e de concessão de incentivos fiscais e aferir, sempre que possível, seus custos e benefícios;
VIII – manter processo decisório orientado pelas evidências, pela conformidade legal, pela qualidade regulatória, pela desburocratização e pelo apoio à participação da sociedade;
IX – editar e revisar atos normativos, pautando-se pelas boas práticas regulatórias e pela legitimidade, estabilidade e coerência do ordenamento jurídico e realizando consultas públicas sempre que conveniente;
X – definir formalmente as funções, as competências e as responsabilidades das estruturas e dos arranjos institucionais; e
XI – promover a comunicação aberta, voluntária e transparente das atividades e dos resultados da organização, de maneira a fortalecer o acesso público à informação.

Caio Marini e Humberto Falcão, com a didática e profundidade que lhes é peculiar, definem governança pública como “um processo de geração de valor público a partir de determinadas capacidades e qualidades institucionais; da colaboração entre agentes públicos e privados na coprodução de serviços, políticas e bens públicos e da melhoria do desempenho. Dessa forma, nenhum desses elementos pode ser pensado de forma isolada. Governança pública é capacidade de governo; é governar em rede de forma colaborativa; é governar orientado para resultados; todos estes elementos juntos para gerar valor público sustentável. Fortalecer a capacidade de governo e governar em rede não faz sentido se não estiverem a serviço de resultados e da geração de valor público, que, por sua vez, não ocorrem de forma fortuita, mas demandam o desenvolvimento de capacidades e relacionamentos interinstitucionais”[4]. A despeito da definição normativa de “valor público”[5], não parece existir sentido em afastar qualquer acepção da necessária realização dos direitos fundamentais e busca dos objetivos da República, ambos estabelecidos de forma cogente pela Constituição da República.

Sem pretensão de conferir cientificidade a esta análise (cujo campo propício está situado na ciência da Administração, não na ciência do Direito) governança envolve responsabilidade na condução dos assuntos do Estado e qualidade na execução de suas competências administrativas, aproximando-se — mais uma vez, em sentido amplo — do que costuma ser singelamente referido como “boa administração”. A referência à qualidade, singelamente, envolve a capacidade para identificar adequadamente as demandas sociais, planejar os meios necessários e adequados para atendê-las e conseguir executá-los com eficiência, eficácia e economicidade. No senso comum, vivente na imaginação e na indignação dos cidadãos brasileiros, governança seria o oposto de ineficiência. Não é demais lembrar que o princípio da eficiência encontra-se positivado no caput do artigo 37 da Constituição, ao lado dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.

No mundo corporativo, o advento da governança está ligado à separação entre propriedade e gestão, mais precisamente no momento em que organizações deixam de ser geridas diretamente por seus proprietários e passam a ser administradas por terceiros. A relevância da governança está justamente na possibilidade de divergência de interesses e objetivos entre proprietários e administradores, situação que impõe a adoção de modelos estruturais para trazer maior segurança para os proprietários e eficiência para as companhias.

As peculiaridades da governança no setor público podem ser simplificadas em uma breve volta ao tempo para colher a magistral lição de Cirne Lima: “administração é a atividade do que não é proprietário, senhor absoluto. Na administração, o dever e a finalidade são predominantes; no domínio, a vontade”. Para além das dificuldades de diversas ordens que tolhem o desempenho da Administração Pública, a crônica promiscuidade de interesses públicos e privados é nosso pecado original.

A distinção entre esses dois campos de interesses marca a intersecção com a corrupção, patologia agravada pela ineficiência. Desconheço a existência de estudos científicos sérios que comparem as perdas de recursos públicos causadas pela ineficiência, de um lado, e pela corrupção, de outro. Entretanto, a sensação vivenciada por aqueles que lidam com o controle da Administração é que as duas patologias — corrupção e ineficiência — corroem de forma semelhante nossos recursos e nossas esperanças de plena realização das promessas trazidas pela Constituição.

As novas regras constituem importante instrumento para estimular, ao menos, profissionalismo e seriedade na condução de políticas públicas e na prestação de serviços públicos. De qualquer forma, palavras são rótulos que, despidas de compromisso, ações e cogência, nada criam além de simples aparências. Sem profissionalização do exercício da função pública (incluindo recrutamento adequado, avaliação de desempenho, capacitação constante, estímulo e valorização da liderança e do servidor de alta performance) e avaliação séria sobre a interferência das atividades políticas, governança não funcionará nem por decreto, como reza o ditado, e nem mesmo por lei.