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Constituição de 1988 fixa meios para concretizar proteção do meio ambiente

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José Afonso da Silva[1] defende que a Lei Fundamental de 1988 é um documento eminentemente ambientalista, tendo em vista as inúmeras referências feitas ao meio ambiente e a forma ampla e até contundente como o assunto foi tratado. A mencionada Carta faz tantas referências ao tema que é tratada por parte da doutrina como “Constituição verde” ou “Constituição ecológica”[2].

Cabe destacar que, além de trazer um capítulo específico sobre meio ambiente, a Carta Magna fez diversas outras menções – expressas ou não – ao longo de todo o seu texto, a exemplo dos artigos 5º, LXXIII, 23, III, IV, V, VI, IX, 24, VI, VII, VIII, 170, VI, 182, 186, II, 200, VIII e 216. Por essa razão Édis Milaré[3] defende que esse é o texto constitucional ambiental mais avançado do planeta, afirmação que é corroborada por outros estudiosos.

A despeito dessas referências, é sabido que seu o núcleo normativo é o Capítulo VI do Título VIII, onde se encontra o artigo 225 e seus parágrafos e incisos[4]. É possível afirmar que a essência do direito ao meio ambiente equilibrado está no caput desse dispositivo, o qual determina que “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Trata-se da norma-matriz do Direito Ambiental brasileiro, a qual deverá fundamentar a interpretação e aplicação de todas as demais regras constitucionais e infraconstitucionais sobre o assunto. Com efeito, tamanha é sua importância que esse dispositivo é apontado por Herman Benjamin como uma espécie de “mãe” de todos os direitos ambientais consagrados na Constituição da República[5].

Em sentido semelhante, Ney de Barros Bello Filho[6] compreende a Constituição Ambiental como a junção das normas-princípio e das normas-regra que dispõem sobre a proteção do meio ambiente.

Enquanto as primeiras são aquelas abertas ou axiológicas por meio das quais a fundamentalidade desse direito transparece, as segundas seriam as que criam ou consagram instrumentos jurídicos capazes de dar concretude às primeiras. Isso guarda relação direta com a classificação de José Afonso da Silva[7], para quem o artigo 225 estaria dividido da seguinte maneira: norma princípio (caput), instrumentos de garantia da efetividade do direito enunciado no caput (§ 1º e incisos) e as determinações particulares (demais parágrafos).

A norma princípio, ao defini-lo como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, configurou o meio ambiente ao mesmo tempo como direito difuso e como direito fundamental da pessoa humana.

O reconhecimento da natureza fundamental desse direito foi feito de forma expressa, visto que a interdependência dele com o direito à vida e à qualidade de vida ficou evidenciada. De fato, para autores como Antônio Augusto Cançado Trindade[8], Cristiane Derani[9] e José Rubens Morato Leite[10] a relação com o direito à vida é direta e plena.

Não é por outra razão que o artigo 11 do Protocolo Adicional à Convenção Americana de Direitos Humanos, assinado no dia 17 de novembro de 1988 em São Salvador, na República de Salvador, dispõe que “Toda pessoa tem direito de viver em meio ambiente sadio e de beneficiar-se dos equipamentos coletivos essenciais”.

É desnecessário dizer que, em decorrência dessa classificação, o meio ambiente passa a gozar das características dos direitos fundamentais, a exemplo da inalienabilidade e da irrenunciabilidade[11]. O Supremo Tribunal Federal[12] reconheceu o meio ambiente como direito fundamental de terceira geração, tendo natureza transindividual e transgeracional, pois, além de não poder ser individualizado, tem por titular também as gerações futuras. Com efeito, uma peculiaridade desse direito é a titularização de pessoas futuras, que a rigor podem vir a nem existir, mas que justificam e obrigam a proteção desse bem no momento presente[13].

É importante destacar que, além de direito, o bem ambiental é um dever fundamental, pois a norma princípio estabelece obrigações nessa seara tanto para o Poder Público quanto para a coletividade[14]. Realmente, a efetividade dos valores ecológicos depende do empenho da sociedade como um todo, não podendo se circunscrever à atuação estatal.

A norma matriz também configura o meio ambiente como direito difuso, o qual é definido no inciso I do parágrafo único do art. 81 do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/90) como “aqueles transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato”.

Sobre o assunto, Carlos Frederico Marés de Souza Filho explica o seguinte:

Dito de outra forma, cada um é individualmente é titular do direito sobre a relação ou a coisa, mas essa titularidade não pode ser apropriada, transferida, alienada, quer dizer, este direito não integra o patrimônio individual de cada um. Por isso mesmo este direito é difuso, de titularidade difusa, não porque não se possa contar o número de seus titulares (em alguns casos se pode), mas porque a titularidade não se prende a essas pessoas, se alguém nasce adquire a titularidade sem diminuir a dos outros, se um morre, não aumenta a dos outros, este é o sentido do caráter difuso[15].

José Alfredo de Oliveira Baracho Júnior defende que os bens difusos podem ser entendidos como aqueles “titularizados por uma cadeia abstrata de pessoas ligadas por vínculos fáticos exsurgidos de alguma circunstancial identidade de situação, passíveis de lesões disseminadas entre todos os titulares, de forma pouco circunscrita e num quadro de abrangente conflituosidade”[16].

Nesse sentido, o meio ambiente é o bem difuso por excelência, até porque a sua lesão é caracterizada pela pulverização das vítimas, pela imprevisibilidade das consequências e pela ausência de limitação espacial e temporal.

Por transcender a esfera meramente estatal, é evidente que o bem ambiental é um patrimônio difuso, ainda que no caso concreto possa se vincular a um bem público ou não[17]. É interessante observar que isso remonta à ideia de bem ambiental transnacional, assim como em patrimônio pertencente à humanidade, como se fosse uma espécie de res communes omnium – o que constitui a essência do dispositivo constitucional mencionado, que seria uma espécie de postulado do Direito Ambiental[18].

É desnecessário dizer que o dilema dos direitos difusos está na promoção de sua defesa, já que normalmente as pessoas não se sentem titulares de direitos que também pertencem aos outros, máxime no Brasil, onde não existe uma cultura do patrimônio coletivo. Por isso, a Constituição da República encarregou especificamente o Ministério Público dessa atribuição, embora todos tenhamos sido incumbidos desse direito dever, inclusive podendo fazer uso da ação popular[19].

No que diz respeito aos instrumentos de garantia da efetividade, que são aqueles previstos no § 1º do artigo 225 e que visam dar concretude ao caput, cumpre dizer que a Administração Pública é obrigada a agir em prol do meio ambiente, inexistindo espaço para a discricionariedade administrativa.

Daí as seguintes incumbências: i) preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas, ii) preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético, iii) definir espaços territoriais a serem especialmente protegidos, iv) exigir estudo de impacto ambiental para as atividades significativamente poluidoras, v) controlar as técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para o meio ambiente, vi) promover a educação ambiental e a conscientização pública e vii) proteger a fauna e a flora.

Por fim, resta apontar as determinações particulares, que são aqueles previstas nos demais parágrafos e que versam sobre pontos específicos de maior relevância e que por esse motivo receberam o tratamento constitucional.

Ei-las: i) aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, ii) as condutas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados, iii) a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal mato-grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, iv) são indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados necessárias à proteção dos ecossistemas naturais, v) as usinas que nucleares deverão ter sua localização definida em lei federal.

Logo, a questão ambiental foi alçada à condição de direito fundamental pela Constituição Federal de 1988, sendo também um direito difuso, concepção que foi consagrado também pela doutrina e pela jurisprudência.

A Lei Fundamental procurou criar também os instrumentos de garantia da efetividade, bem como as determinações particulares, fazendo uso inclusive de grande grau de detalhamento, com o intuito de tentar dar a máxima concretude ao desiderato constitucional de proteção ao meio ambiente haja vista o conteúdo instrumental deles.

 

[1] SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 46.

[2] SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito constitucional ambiental: estudos sobre a constituição, os direitos fundamentais e a proteção do ambiente. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011, p. 24-25.

[3] MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 8. ed. Revista dos Tribunais: São Paulo, 2013, p. 169.

[4] SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 50.

[5] BENJAMIN, Antônio Herman. Constitucionalização do ambiente e ecologização da constituição brasileira. In: CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato (coords). Direito constitucional ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 104.

[6] BELLO FILHO, Ney de Barros. Teoria do Direito e Ecologia: apontamentos para um direito ambiental no século XXI. FERREIRA, Heline Sivini; LEITE, José Rubens Morato (orgs). Estado de direito ambiental: aspectos constitucionais e diagnósticos. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004, p. 105/106.

[7] MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 8. ed. Revista dos Tribunais: São Paulo, 2013, p. 31.

[8] TRINDADE, Antonio Augusto Cançado. Direitos humanos e meio-ambiente: paralelo dos sistemas de proteção ambiental. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1993, p. 76.

[9] DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 78.

[10] LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 176.

[11] “Dentre as consequências da classificação alcançada pelo ambiente na Constituição brasileira, podem-se destacar: a) historicidade; b) caracterização como clausula pétrea; c) interpretação favorável em caso de conflito de norma; d) imprescritibilidade; e) inalienabilidade; f) aplicabilidade imediata (CF, art. 5º, § 1º); e g) preservação do meio ambiente como obrigação propter rem” (FAZOLLI, Silvio Alexandre. Bem jurídico ambiental: por uma tutela coletiva diferenciada. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2009, p. 50-51).

[12] "O direito à integridade do meio ambiente – típico direito de terceira geração – constitui prerrogativa jurídica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmação dos direitos humanos, a expressão significativa de um poder atribuído, não ao indivíduo identificado em sua singularidade, mas, num sentido verdadeiramente mais abrangente, à própria coletividade social. Enquanto os direitos de primeira geração (direitos civis e políticos) – que compreendem as liberdades clássicas, negativas ou formais – realçam o princípio da liberdade e os direitos de segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais) – que se identificam com as liberdades positivas, reais ou concretas – acentuam o princípio da igualdade, os direitos de terceira geração, que materializam poderes de titularidade coletiva atribuídos genericamente a todas as formações sociais, consagram o princípio da solidariedade e constituem um momento importante no processo de desenvolvimento, expansão e reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais indisponíveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade." (MS 22.164, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 30-10-1995, Plenário, DJ de17-11-1995). “Meio ambiente – Direito à preservação de sua integridade (CF, art. 225) – Prerrogativa qualificada por seu caráter de metaindividualidade – Direito de terceira geração (ou de novíssima dimensão) que consagra o postulado da solidariedade – Necessidade de impedir que a transgressão a esse direito faça irromper, no seio da coletividade, conflitos intergeneracionais – Espaços territoriais especialmente protegidos (CF, art. 225, § 1º, III) – Alteração e supressão do regime jurídico a eles pertinente – Medidas sujeitas ao princípio constitucional da reserva de lei – Supressão de vegetação em área de preservação permanente – Possibilidade de a administração pública, cumpridas as exigências legais, autorizar, licenciar ou permitir obras e/ou atividades nos espaços territoriais protegidos, desde que respeitada, quanto a estes, a integridade dos atributos justificadores do regime de proteção especial – Relações entre economia (CF, art. 3º, II, c/c o art. 170, VI) e ecologia (CF, art. 225) – Colisão de direitos fundamentais – Critérios de superação desse estado de tensão entre valores constitucionais relevantes – Os direitos básicos da pessoa humana e as sucessivas gerações (fases ou dimensões) de direitos (RTJ 164/158, 160-161) – A questão da precedência do direito à preservação do meio ambiente: uma limitação constitucional explícita à atividade econômica (CF, art. 170, VI) – Decisão não referendada – consequente indeferimento do pedido de medida cautelar. A preservação da integridade do meio ambiente: expressão constitucional de um direito fundamental que assiste à generalidade das pessoas." (ADI 3.540-MC, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 1º-9-2005, Plenário, DJ de 3-2-2006).

[13] ALMEIDA FILHO, Agassíz. Pressupostos do constitucionalismo ambiental. Revista de Informação Legislativa – RIL, v. 23, n. 211, p. 117.

[14] SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 12 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2015, p. 236.

[15] SOUZA FILHO, Carlos Frederico Marés de. Introdução ao direito socioambiental. In: LIMA, André (org). O direito para o Brasil socioambiental. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris Editor, 2002, p. 34.

[16] BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Responsabilidade civil por danos ao meio ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p. 37.

[17] FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 53, PIVA, Rui Carvalho. Bem ambiental. São Paulo: Max Limonad, 2000, p. 149, SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 32 e 53 e SOUZA FILHO, Carlos Frederico Marés de. Introdução ao direito socioambiental. LIMA, André (org). O direito para o Brasil socioambiental. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris Editor, 2002, p. 34.

[18] MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Le droit de l’environnement. 11. Ed. Paris: Presses Universitaires de France, 2015, p. 10-11.

[19] Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: (...) III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

 é advogado e professor da UFPB, mestre em Ciências Jurídicas (UFPB), doutor em Recursos Naturais (UFCG) e em Direito da Cidade (Uerj). Autor de publicações nas áreas de Direito Ambiental e Minerário.

Revista Consultor Jurídico, 11 de novembro de 2017, 12h20

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