Fim do regime de desoneração da folha de pagamentos traz insegurança jurídica

Em 2011 o Governo Federal criou o “Plano Brasil Maior”, que consistia em uma série de medidas destinadas ao incentivo de determinados setores da economia, com o intuito de fomentar a produtividade nacional.

Nesse cenário, em substituição à Contribuição Previdenciária sobre a folha de pagamentos (artigo 22, I, da Lei 8.212/1991), adveio a Lei 12.546/2011, estabelecendo a Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta (CPRB), cujas alíquotas variavam conforme a atividade econômica exercida pela entidade empresarial (artigo 7º, da Lei 12.546/2011), e tinha seu prazo predeterminado para vigorar até dezembro de 2014.

Todavia, em razão dos bons resultados ocasionados pela criação da contribuição em comento, o Governo Federal editou a Medida Provisória (“MP”) nº 651/2014, posteriormente convertida na Lei nº 13.043/2014, a fim de tornar a sua vigência por prazo indeterminado.

Já no ano de 2015, a Lei 13.161 majorou as alíquotas da CPRB, mas tornou o regime de sua apuração facultativo, podendo o contribuinte adotar o regime mais benéfico. Tal opção poderia ser manifesta no mês de janeiro de cada ano calendário, ou no momento de abertura da matrícula CEI para obras de construção civil.

Vale ressaltar que a opção pelo regime de apuração da CPRB detinha o caráter de irretratabilidade. Isto é, uma vez escolhida, o contribuinte deveria garantir a opção pelo regime até o fim do ano calendário (parágrafos 13 e 16, do artigo 9º, da Lei 13.161/2015).

Dessa forma, uma empresa que, em janeiro de 2017, ou na abertura da matrícula CEI no decorrer do mesmo exercício, optou pelo regime de apuração previsto na aludida norma legal, deveria mantê-lo até dezembro do ano corrente.

Ocorre que, em que pese o caráter irretratável concedido ao contribuinte quando da edição da Lei 13.161/2015 (parágrafo 13º e 16º, art. 9º), em 30 de março de 2017, o Governo Federal editou a MP 774, excluindo a CPRB da opção de diversos setores da economia nacional, sob o argumento de que o Estado Brasileiro necessita de imediatos recursos financeiros para reduzir o déficit previdenciário e equilibrar as contas públicas. Os efeitos da referida medida de urgência serão aplicados a partir do dia 1º de julho de 2017.

Ou seja, malgrado a opção irretratável realizada pelos contribuintes em janeiro do presente exercício, com a edição da MP 774/2017, a partir de 1º de julho, estes serão submetidos ao retorno da apuração da contribuição previdenciária nos termos do artigo 22, I, da Lei 8.212/91, mesmo que isso implique em aumento da carga tributária suportada pela empresa.

Entretanto, não é de difícil constatação que a opção praticada pela empresa em janeiro de 2017, pela aplicação da CPRB para todo o exercício fiscal, trata-se de ato jurídico perfeito e direito adquirido, consoante a dicção do art. 6º, §1º, da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro (LINDB).

O que se observa na atitude advinda do Governo Federal ao editar a MP nº 774/2017 é nítida afronta ao princípio constitucional da segurança jurídica, que consiste em garantir aos cidadãos estabilidade e certeza de que não haverá surpresa nas normas reguladoras de suas condutas em sociedade.

Nas palavras do ilustre professor Paulo de Barros Carvalho[1], “(…) há princípios e sobreprincípios, isto é, normas jurídicas que portam valores importantes e outras que aparecem pela conjunção das primeiras (…)”, enquadrando-se a segurança jurídica na categoria de sobreprincípio.

Por seu turno, segundo o magistério do eminente jurista Humberto Ávila[2], o princípio da segurança jurídica é dotado de três aspectos basilares, os quais, na sua visão, compõem um sistema jurídico inteligível, a saber:

a) cognoscibilidade: deve ser possível ao cidadão ter conhecimento das normas reguladoras de sua conduta;

b) confiabilidade: ao cidadão deve ser possível confiar no direito, de modo a ser preservado o que já se conquistou no passado; e

c) calculabilidade: é a previsibilidade das consequências dos atos praticados e o tempo no qual essas consequências incidirão.

Para melhor compreensão e visualização do momento de violação ao princípio da segurança jurídica perpetrada pela MP 774/2017, vale a digressão sobre alguns fatores componentes do princípio da proteção da confiança, o qual antecede o momento de ação daquele sobreprincípio. São eles:

a) base da confiança: deve haver uma base de confiança, in casu, a exemplo, a edição da Lei 13.161/2015, mais especificamente o seu artigo 9º, parágrafos 13 e 16. Isso porque, a princípio, não há motivo para que o contribuinte desconfie de um ato normativo sancionado pelo Chefe do Executivo Federal, cuja aparência não denota qualquer ilegalidade;

b) exercício da confiança: o contribuinte deve ter exercido a sua confiança, de modo que ela venha se materializar através dos empreendimentos realizados no desenvolver de sua atividade econômica etc.;

c) confiança frustrada: mudança do comportamento Estatal em relação a um comportamento anteriormente adotado. Mudança de entendimento, interpretação etc. In casu, o ato arbitrário decorrente da edição da MP nº 774/2017, excluindo a opção pela CPRB de diversos ramos de atividade econômica, em total desconsideração ao caráter irretratável veiculado pela Lei nº 13.161/2015.

Aliás, não é sequer razoável crer que a irretratabilidade pregada pela Lei nº 13.161/2015 deve ser observada pelo contribuinte, mas no que toca ao Estado, esta observância possua caráter facultativo, pois aí estar-se-ia incentivando também a violação ao princípio da isonomia. Ocorridos tais fatores, entra em cena a violação ao princípio da segurança jurídica.

Para concluir com os ensinamentos do festejado Professor, o princípio da proteção da confiança pode ser descrito nos seguintes termos[3]:

“(…) O chamado princípio da proteção da confiança serve de instrumento de defesa de interesses individuais nos casos em que o particular, não sendo protegido pelo direito adquirido, em qualquer âmbito, inclusive no tributário, exerce a sua liberdade, em maior ou menor medida, confiando na validade (ou na aparência de validade) de um conhecido ato normativo geral ou individual e, posteriormente, tem a sua confiança frustrada pela descontinuidade da sua vigência ou dos seus efeitos, quer por simples mudança, quer por revogação ou anulação, quer, ainda, por declaração de sua invalidade. Por isso, o princípio da proteção da confiança envolve, para a sua configuração, a existência de (a) uma base da confiança, de (b) uma confiança nessa base, do (c) exercício da referida confiança na base que a gerou e da (d) sua frustração por ato posterior e contraditório do Poder Público (…).”

Portanto, espera-se que o Poder Judiciário, como já tem procedido ao conceder algumas medidas liminares em resposta ao anseio dos contribuintes prejudicados pela edição da MP 774/2017, consolide os fatos pretéritos, em homenagem ao sobreprincípio da segurança jurídica, em respeito ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito, garantindo às empresas a permanência no regime de apuração da CPRB até o fim do ano calendário de 2017.