A questão dos "refugiados" climáticos e ambientais no Direito Ambiental

Há controvérsia a respeito da denominação a ser dada a essas pessoas como verdadeiros “refugiados”. Isso porque, nos termos da Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados, de 1951, “refugiado” é a pessoa que teme ser perseguida em razão da sua raça, da sua religião, da sua nacionalidade, do fato de pertencer a um determinado grupo social ou em função de suas opiniões políticas; situações que, à evidência, não abrangem os refugiados climáticos e ambientais.[2] Daí se falar, também, em “deslocados” climáticos e ambientais.[3]

Os refugiados ou deslocados ambientais, em termos gerais, são as pessoas forçadas a deixar o lugar em que vivem, de maneira temporária ou permanente, em virtude de eventos climáticos e ambientais, de origem natural ou humana, que colocam em perigo a sua existência ou afetam seriamente a sua condição de vida.[4] Mais especificamente, os refugiados ou deslocados climáticos são as pessoas que deixaram imediatamente ou estão na iminência de deixar em um futuro próximo o lugar em que vivem, em razão de uma súbita ou gradual alteração do meio natural causada por algum dos impactos causados pelas mudanças climáticas: aumento do nível dos oceanos, eventos climáticos extremos (tempestades, ciclones, tornados), seca e diminuição da disponibilidade de água.[5]

Discute-se, então, sobre a proteção a ser dada às pessoas que se encontram nessa condição de deslocados climáticos e ambientais. Basicamente, duas estratégias são imaginadas para tratar desse problema sob a ótica do direito internacional.

A primeira delas é a modificação dos instrumentos convencionais internacionais já existentes, como a aludida Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados ou a própria Convenção-Quadro sobre as Mudanças Climáticas, para incluir, em seus textos respectivos ou em protocolos adicionais, a proteção dos refugiados ou deslocados climáticos e ambientais.[6]

A segunda estratégia é a elaboração de uma nova convenção internacional específica sobre o assunto.[7] Nesse sentido, existe já um texto regional, elaborado pela União Africana, que adotou uma convenção sobre a proteção e a assistência às pessoas deslocadas, embora apenas no plano interno dos países.[8]

Além disso, existe, também, um Projeto de Convenção Internacional sobre o Estatuto Internacional dos Deslocados Ambientais, proposto por um grupo de juristas do direito ambiental e dos direitos humanos ligados à Universidade de Limoges, na França. Essa convenção teria vocação universal, para adoção por todos os países e não apenas em um contexto regional específico, com a consagração de um estatuto jurídico específico para os deslocados ambientais.[9]

Mas o que se discute quando se alude à proteção internacional dos deslocados ambientais, seja pela modificação de documentos existentes, seja pela criação de uma convenção internacional específica, com ou sem o estabelecimento de um estatuto jurídico que lhes seja próprio?

Por um lado, defende-se o reconhecimento de uma série de direitos fundamentais dos deslocados ambientais, considerados como tais não apenas as pessoas individualmente, mas famílias e populações inteiras. A proteção, nesses termos, levaria em conta não os indivíduos, mas grupos inteiros e teria como objetivo assegurar tratamento digno a todos os que se encontram nessa condição, inclusive nos deslocamentos transfronteiriços externos.[10]

Entre os direitos fundamentais dos deslocados ambientais, a serem garantidos pelos países de acolhimento, incluem-se o direito à manutenção do grupo familiar, o direito à vida, o direito à dignidade, o direito à saúde, o direito à alimentação e à água, o direito à moradia, o direito ao trabalho, o direito à educação e à formação profissional, o direito a ser sujeito de direito, o direito de não ser recusado pelo país escolhido para o acolhimento.[11]

Por outro lado, prevê-se, a fim de garantir a efetivação de todos os direitos consagrados, ampla cooperação internacional, com a constituição de um fundo de ajuda e de compensação aos países de acolhimento, observado, em qualquer circunstância, o princípio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, entre os Estados.[12] Dessa maneira, na repartição dos encargos, não só com o fundo, mas com o próprio acolhimento, os países do Norte, mais desenvolvidos, que têm responsabilidade histórica maior nas mudanças climáticas, deveriam assumir uma carga igualmente maior.[13]

A elaboração de uma convenção internacional sobre a matéria e a consagração de um estatuto jurídico específico para os deslocados climáticos e ambientais defrontam-se, como é fácil de compreender, com resistências importantes, não só daqueles que temem o aumento dos movimentos de migração em massa dos países periféricos mais fortemente atingidos pelas mudanças climáticas para os países centrais, como, até mesmo, de especialistas na matéria e do próprio Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados.[14]

O máximo que se conseguiu, até o momento, afora as iniciativas regionais, foi o estabelecimento, na órbita internacional, no ano de 2015, de uma “agenda para a proteção das pessoas deslocadas para além das fronteiras no contexto de catástrofes e mudanças climáticas”, sob os auspícios da iniciativa Nansen, encabeçada pela Suíça e pela Noruega.[15] A iniciativa Nansen foi um processo de consulta mundial que contou com a participação de vários países (ao todo 111 Estados), com ênfase ao reforço de medidas preventivas a serem adotadas nos países de origem e ao planejamento da relocação das pessoas em situação de risco. Dada a diversidade de situações que envolvem os deslocados transfronteiriços externos, sustenta-se que as soluções devem ser preferencialmente regionais.[16]

Aplaudida por especialistas na matéria, a iniciativa Nansen constitui uma espécie de guia prático e serve como fonte de inspiração para os Estados elaborarem suas legislações nacionais.[17] Não se trata, à evidência, de documento obrigatório, como o seria uma convenção internacional sobre o assunto. Ademais, e por essa mesma razão, não reconhece direitos específicos dos deslocados climáticos e ambientais.

Ocorre que a opção pela elaboração de uma simples agenda, sem caráter mandatório ou vinculante para os Estados, sem o reconhecimento de direitos específicos e apoiada em soluções a serem adotadas de preferência nos próprios países de origem, não basta para o tratamento de um assunto crucial para o futuro de populações inteiras, que frequentemente se vêm forçadas a abandonar os lugares e os países onde vivem em virtude de eventos climáticos e ambientais para os quais não contribuíram diretamente e de que são as maiores vítimas. Tal agenda pode, inclusive, no limite, mostrar-se refratária ao ideal de solidariedade entre os povos, pela falta de obrigatoriedade dos compromissos assumidos e pelo caráter discricionário e aleatório da contribuição dos Estados envolvidos.

Nunca é demais lembrar que o direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, sem dúvida violado em situações como as aqui discutidas, é justamente classificado entre os direitos de terceira geração ou dimensão, como um dos direitos de solidariedade ou direitos dos povos[18], de titularidade coletiva e de interesse de toda a humanidade. Como tal, o direito ao meio ambiente está fundado na solidariedade entre as gerações atuais (solidariedade intrageracional) e entre estas e as gerações futuras (solidariedade intergeracional)[19], pressupondo, para a sua implementação concreta, o esforço conjunto do Estado, dos indivíduos, dos diversos setores da sociedade e das diversas Nações.

Daí por que, em uma concepção verdadeiramente solidária, seria importante, de fato, a consagração de um estatuto jurídico para os deslocados climáticos e ambientais, em um documento internacional de âmbito universal e natureza mandatória, voltado a amparar os deslocamentos transfronteiriços internos e externos, com o reconhecimento específico de direitos fundamentais às pessoas, famílias e grupos forçados a migrar, como proposto por importantes experts do direito internacional e do direito ambiental.[20] Essa parece ser a única concepção compatível com um espírito autenticamente comunitário, indispensável à formação de uma civilização mundial humanista.[21] Por mais utópico ou incômodo que isso possa parecer na atualidade.