Pagamento por serviços ambientais é importante instrumento de conservação

Se, de um lado, todos têm direito ao meio ambiente qualificado, todos também têm o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e as futuras gerações, como está expresso no caput do art. 225 da CF. Trata-se de uma responsabilidade intergeracional, que expressa o princípio do desenvolvimento sustentável, segundo o qual a geração atual tem a obrigação de entregar o Planeta às futuras em iguais ou melhores condições que o recebeu.

Especificamente no tocante ao Poder Público, a Carta Magna elenca algumas de suas atribuições, dentre as quais se destacam: “preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas” (art. 225, § 1º, I) e “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção” (art. 225, § 1º, I).

A preservação ambiental não deve ocorrer apenas nos locais indicados pela Lei 9.985/2000, a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação. A legislação brasileira igualmente define áreas de preservação permanente e de reserva legal. E fora desses espaços também há outras formas de proteção do meio ambiente natural, podendo-se citar, a título de exemplo, a impossibilidade de corte de determinadas vegetações especialmente protegidas, independentemente de onde estejam situadas.

O princípio da prevenção é, sem dúvida, talvez o mais importante do Direito Ambiental. Isso porque, após a ocorrência da degradação, é muito difícil, quando não impossível, o restabelecimento do status quo ante. Para tornar eficaz a prevenção, o Direito instituiu outros princípios, podendo-se listar o poluidor-pagador, o usuário-pagador e, mais recentemente, o protetor-recebedor.

A Lei 12.305/2010 introduziu a Política Nacional de Resíduos Sólidos e, no seu artigo 6º, inciso II, ao lado do já consagrado princípio do poluidor-pagador, expressamente afirmou o protetor-recebedor. Desse modo, na evolução da legislação ambiental brasileira, percebe-se um avanço no trato às formas de proteção ambiental. A Lei n. 6.938/81 inovou ao prever a responsabilidade civil objetiva pelo dano ambiental. Essa lei estabelece instrumentos econômicos, em seu art. 9º, V e XIII, porém em termos bastante genéricos, e que tiveram pouca eficácia prática. Em 1998, a Lei n. 9.605 tratou amplamente da responsabilidade penal e administrativa por atos ilícitos atentatórios aos interesses difusos ambientais.

Até aí, portanto, o foco das políticas governamentais, espelhadas na legislação federal, estava na punição ao infrator ou, no máximo, na antecipação de medidas para impedir a degradação prestes a ocorrer. São as chamadas políticas de comandos e controles – determinações legais que não dão aos agentes econômicos outras opções para solucionar o problema. Como consequência vemos índices elevados de infringência à legislação especial.

Mais recentemente, as políticas públicas e as novas legislações vêm contemplando com habitualidade o pagamento pelos serviços ambientais, que é ainda bastante tímido no cenário brasileiro.

Nessa esteira, a Lei 12.651/2012, conhecida como Novo Código Florestal, tratou da temática (artigo 41), elencando como linha de ação, dentre outras, o pagamento ou incentivo a serviços ambientais como retribuição, monetária ou não, às atividades de conservação e melhoria dos ecossistemas e que gerem serviços ambientais, tais como a conservação das águas e dos serviços hídricos.

No pagamento por serviços ambientais (PSA), um agente financiador, público ou privado, remunera quem preserva áreas naturais próprias em benefício da sociedade. Como regra, os projetos estão relacionados com a proteção da água ou do solo. Adiante, citamos resumidamente duas iniciativas brasileiras envolvendo o PSA: uma federal (Agência Nacional de Águas) e outra de uma fundação privada (Fundação Grupo Boticário).

A ANA instituiu uma política de PSA dirigida à proteção hídrica no Brasil, denominando-o de Programa Produtor de Água, que orienta e certifica projetos tendentes a reduzir a erosão e o assoreamento de mananciais no meio rural.

A autarquia lida com projetos de adesão voluntária e voltados para produtores rurais que se disponham a adotar práticas e manejos conservacionistas em suas terras, com vistas à conservação do solo e da água, elementos naturais diretamente vinculados e relacionados. Como contraprestação, os aderentes são remunerados pelas externalidades positivas que geram na bacia hidrográfica onde estão situados.

Para a implementação de projetos em determinada localidade, a ANA analisa se, na bacia ou município, há interessados em pagar pelo serviço ambiental, de um lado, e se há, no outro polo, interessados em prestar o serviço. O papel central da ANA é prestar consultoria aos envolvidos, orientando tecnicamente a elaboração do programa de PSA, a fim de que tenha sustentação financeira ao longo do prazo estipulado.

A execução do primeiro projeto iniciou-se em 2006, quando se começou a cobrar pela água nas bacias hidrográficas do Paraíba do Sul e PCJ. Parte dos recursos arrecadados com o instrumento da cobrança foi canalizada para o PSA. A área do projeto engloba 4 mil hectares, nas cidades de Extrema (MG), Joanópolis (SP) e Nazaré Paulista (SP). Esse exemplo evidencia a importância da cobrança pela água, que pode reverter em ganho ambiental e social.

A segunda iniciativa é o Projeto Oásis, capitaneado pela Fundação Grupo Boticário. Por meio dele, proprietários de terras que conservam suas áreas naturais, sobretudo mananciais, recebem premiação financeira. Da mesma forma que no Produtor de Água, os recursos para o pagamento pelas externalidades positivas geradas provêm de diversas fontes, públicas ou privadas, de acordo com o arranjo de cada projeto.

Como exemplo, cita-se o Projeto Oásis Apucarana (PR), no qual a prefeitura faz uso de recursos repassados pelo governo estadual (oriundos do ICMS ecológico) e da empresa de abastecimento de água, Sanepar, que repassa mensalmente 1% de seu faturamento para o Fundo Municipal de Meio Ambiente. Além da presença em Apucarana, o Oasis também já foi implantado em municípios de São Paulo, Santa Catarina e Minas Gerais.

No plano internacional, um modelo bastante referido na literatura é o caso de Nova York. A bacia hidrográfica dessa grande cidade americana atende por dia a demanda de aproximadamente 9 milhões de pessoas. Por sua vez, a prefeitura nova-iorquina investe há longos anos em propriedades rurais situadas a até 200km de distância de sua sede. Os resultados são surpreendentes tanto em termos do aumento de volume de água quanto de sua qualidade.

Atualmente, os moradores e visitantes de Nova York podem tomar água da torneira, sendo que antes ela passa apenas por processo de filtragem e adição de cloro e flúor. Não há outras formas de tratamento. Assim, um investimento na área rural, inclusive em outros municípios, reflete diretamente no ambiente urbano, que é densamente povoado e grande demandante de água de qualidade.

Outro país apontado como referência é a Costa Rica, primeiro da América Latina a instituir um programa de PSA. O objetivo foi reverter as elevadas taxas de desmatamento verificadas entre 1940 e 1980, quando houve uma redução da cobertura vegetal de 75% para 21%. O PSA foi estabelecido pela Lei 7.575/1996 e atualmente está consolidado como instituto, tendo contribuído para a elevação dos índices antes mencionados para 52% em 2012.

Enfim, o meio ambiente compõe um sistema complexo e articulado. Os problemas que o ser humano causou à natureza não podem ser resolvidos com ações simplistas. As intervenções conservacionistas devem ocorrer no campo e na cidade e, sem descurar da punição aos degradadores ambientais, é hora da adoção paralela de novas posturas para incentivar os proprietários rurais a se absterem de cortar mais árvores e a restabelecerem áreas degradadas. Nesse passo, o instrumento econômico do PSA é eficaz para esse propósito, já que o agricultor é remunerado por prestar um serviço difuso, que vai beneficiar a todos, como preconiza nossa Lei Maior.