Autonomia da Defensoria e a Súmula 421 do STJ: breves considerações

Tendo em vista notícia de que o Superior Tribunal de Justiça irá novamente analisar em futuro breve a possibilidade de condenação da Administração Pública ao pagamento de honorários sucumbenciais em favor da Defensoria Pública a ela vinculada[1], entendo prudente adiantar algumas questões que serão melhor desenvolvidas em análise mais robusta de minha autoria a ser publicada, ainda no curso do presente ano, em obra coletiva sobre a temática Autonomia da Defensoria Pública pela editora Empório do Direito e coordenada pelo defensor amazonense Maurílio Casas Maia em parceria com o renomadíssimo defensor cearense Bheron Rocha.

Antes de mais nada, convém apontar que apesar de sumulada, a legitimidade ou não de condenação ao pagamento de honorários em favor da Defensoria Pública pela Fazenda Pública a que vinculada está longe de pacificada.

Citando apenas breves exemplos, os quais poderiam ser evidentemente numerados em maior quantidade, trago à baila caso do estado de Rondônia em que houve a condenação da fazenda estadual ao pagamento de honorários sucumbenciais em favor da Defensoria Pública local — situação que deu origem a novo enfrentamento da súmula 421 no âmbito do STJ e que ainda pende de decisão perante esta corte[2] —; bem como decisões da 3ª, da 7ª e da 10ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo neste mesmo sentido[3].

Reiterando, portanto, o que já dito, apesar de súmula, a questão está longe de estar pacificada.

Isto se dá por questões evidentes: a estrutura jurídica Defensoria Pública foi alterada significativamente desde a sua previsão constitucional no texto original pelo constituinte de 1988. Tal questão é perceptível até pela inadequação em como é referida a Defensoria Pública, sendo bastante comum a utilização do termo “as Defensorias Públicas” — no plural — em detrimento de “a Defensoria Pública” — no singular. Demonstra-se ainda não ser plenamente perceptível a unidade da instituição — conforme preceitua o artigo 134, §4º, da CF[4], com a redação dada pela Emenda Constitucional 80 de 2014, constitucionalizando o artigo 3º, da Lei Complementar 80 de 1994[5] —, havendo tão-só divisões administrativas no âmbito da União, dos Estados e do Distrito Federal de uma instituição única.

Por outro lado, o mesmo equívoco não costuma ocorrer quando nos referimos ao Ministério Público, outra instituição em que a unidade também é um dos seus princípios institucionais — conforme artigo 127, §1º, da CF6, cuja redação, diferentemente daquela destinada à Defensoria Pública, é oriunda do texto original de nossa Carta Magna —, sendo absolutamente incomum e a causar evidente estranheza a utilização do termo “os Ministérios Públicos”.

Em suma, o próprio uso corrente do vernáculo já demonstra incompreensões acerca do regime jurídico da Defensoria Pública, ante substanciais alterações normativas. Assim, a forma como organizada a Defensoria Pública hoje é muito diferente da forma como regulada “as Defensorias Públicas” em 1988[7].

Nesse diapasão e sem qualquer pretensão de esgotar o tema, cumpre-nos fazer pequena remissão histórica acerca da autonomia da Defensoria Pública. De início, e como já dito, observa-se que o regramento e status constitucional da Defensoria Pública foi alterado significativamente desde a primeira previsão de envergadura constitucional do órgão[8], a qual se deu no texto original da Constituição de 1988.

Inicialmente, se tratava de órgão vinculado ao Poder Executivo, e deste dependente administrativa e politicamente. Todavia, para exercer com desembaraço sua função, sobretudo contra o próprio Poder Público, era preciso conferir à Defensoria Pública independência e autonomia no exercício de suas atividades. Por essa razão, o constituinte derivado, através da Emenda Constitucional 45/2004, assegurou-lhe autonomia funcional e administrativa, além da prerrogativa de propor seu próprio orçamento, conforme artigo 134, §2º e §3º, da Constituição Federal[9].

Ademais, por ser conferida à Defensoria Pública garantia assecuratória de autonomia financeira, já que previsto o dever de o ente federado repassar orçamento em duodécimos (artigo 168 da CF10) à instituição[11], o Supremo Tribunal Federal passou a entender que, igualmente, a instituição gozava de referida autonomia financeira, apesar de esta não constar expressamente no texto constitucional[12].

Neste sentido, consagrou-se uma nova conformação constitucional da Defensoria Pública e que pressupõe a ampla liberdade para escolha interna corporis de prioridades, criação de estruturas — inclusive referente à nomeação e à posse de membros e servidores[13] — e regulamentação dos procedimentos internos da instituição, no intuito de bem realizar as suas obrigações constitucionalmente previstas, e sem qualquer tipo de ingerência do Poder Executivo[14].

Assim, considerando a autonomia defensorial, se de um lado, é verdade que os recursos destinados à Defensoria Pública advêm de determinado ente federativo — tal qual ocorre com os tribunais de justiças e o Ministério Público —, de outro lado, e uma vez aprovado o seu orçamento, o Poder Executivo não tem nenhuma legitimidade para gerir os recursos destinados à instituição.

Torna-se, portanto, inegável que, apesar de os recursos públicos aplicados na instituição advirem do entre federado do qual faz parte não seria possível imaginar que haveria qualquer “confusão” entre o orçamento da instituição e do ente federado, a autorizar que este busque recursos nos cofres da Defensoria Pública e remaneje-os para outras finalidades. A respeito da questão, em nível doutrinário já se afirmou:

Se, por um lado, é verdade que os recursos destinados à Defensoria Pública advêm do ente federativo, também é verdade que, aprovado o orçamento, o poder Executivo Estadual já não é livre para gerir tais recursos. A autonomia constitucional impede que o Executivo possa realocar recursos já destinados à Defensoria, que tem “caixa” independente.[15]

Esta questão não passou desapercebida pela nossa corte constitucional, sendo cabalmente reconhecida esta questão, a tornar absolutamente inconsistente a tese da referida “confusão” entre Defensoria Pública e Fazenda Pública do ente federado a que vinculado. Porém, esta questão e a conclusão a que esperemos chegar serão abordados na semana vindoura.