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Produção legislativa

De cada dez leis questionadas no TJ-RJ,
oito são consideradas inconstitucionais

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Reportagem especial do Anuário da Justiça Rio de Janeiro 2017, que será lançado nesta quarta-feira (23/11) no Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro.

Banir do ordenamento jurídico leis que contrariam a Constituição é uma das tarefas rotineiras do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro. Trabalho nesse sentido não tem faltado. Entre agosto de 2015 e agosto de 2016 foram distribuídas ao colegiado 160 ações diretas de inconstitucionalidade de normas que estavam em vigor em 40 dos 92 municípios fluminenses.

O número é menor do que aquele registrado entre agosto de 2014 e julho de 2015, período pesquisado na edição anterior do Anuário da Justiça, quando foram propostas 193 ações. Mas a má qualidade na produção legislativa continua a mesma. Das 117 leis que efetivamente foram julgadas quanto ao mérito, apenas 26 permanecem em vigor. Significa dizer que, em cada 10 leis analisadas pelo tribunal, oito foram anuladas, no todo ou em parte. E o índice pode ser ainda pior: outras 26 leis, não incluídas nesse cálculo, tiveram seus efeitos suspensos por decisões liminares e ainda serão julgadas quanto ao mérito.

 

Entre as ações encaminhadas ao Órgão Especial, 17 foram extintas sem resolução do mérito por “perda do objeto” ou por ilegitimidade dos proponentes da ação. A perda de objeto se dá, quase sempre, quando os autores da lei contestada percebem que cometeram um erro e editam nova lei para revogar a anterior ou sanar seus defeitos.

Do total de municípios, 34 tiveram pelo menos uma lei julgada inconstitucional. No município do Rio de Janeiro, das 17 leis analisadas pelo Órgão Especial, 16 foram consideradas inconstitucionais. Muitas delas tratam da incorporação de benefícios e gratificações aos vencimentos de servidores públicos ou da criação de cargos comissionados de direção e assessoramento em órgãos públicos. Entre as normas consideradas inconstitucionais está a Lei 5.278/2011, que criava um novo bairro na cidade, o Fazenda Botafogo, “iniciativa parlamentar que avança sobre tema reservado à competência do chefe do Poder Executivo”, conforme observou no acórdão a relatora do caso, desembargadora Helda Lima Meireles.

Em Barra Mansa o quadro foi ainda pior, com 15 leis questionadas — todas, sem exceção, recebendo o carimbo de “inconstitucional”. O caso do município é exemplar. Das leis rejeitadas, duas foram editadas pelos vereadores em 2013 e o restante entre maio e julho de 2014. Destas, sete entraram em vigor no mesmo dia. São elas, as leis 4.298, 4.299, 4.300, 4.301, 4.302, 4.303 e 4.304, aprovadas em 30 de julho de 2014.

No Órgão Especial, foram derrubadas “por vício de iniciativa” — quando o Legislativo toma a iniciativa de editar norma sobre temas de competência exclusiva do Executivo Municipal. Quase sempre, a decisão foi por maioria de votos, vencido solitariamente o desembargador Nagib Slaibi, defensor da tese de que a invasão de competência poderia ser relativizada quando se tratasse de garantir à população direitos elementares consagrados pela Constituição Federal. O argumento é forte.

No caso de Barra Mansa, iniciativas derrubadas pelo Tribunal de Justiça por inconstitucionalidade são, em tese, passíveis de ações públicas pelo Ministério Público, por tratarem de direitos constitucionais não atendidos pelo poder público. O Ministério Público pode também, nesses casos, promover ações diretas de inconstitucionalidade por omissão.

Uma das leis aprovadas pelos vereadores, mas derrubada pelo Órgão Especial, visava à inclusão socioeconômica de pessoas com deficiência física residentes no município. Outra obrigava a entrega em domicílio de medicamentos às pessoas portadoras de doenças crônicas degenerativas com dificuldades de locomoção. Uma terceira instituía uma política de creches comunitárias que não deixasse de fora uma só criança da cidade.

Da lista de leis do município que também deixaram de existir, fazem parte, ainda, a que criava o Banco de Óculos, sem envolvimento de recursos públicos, e a que implementava programa permanente de exames visuais e auditivos em alunos de escolas públicas. Todas essas iniciativas, elogiáveis no mérito, caíram por terra com a derrubada das leis que as criaram, todas por “invadirem a competência do Executivo Municipal”. Nesses casos, os vereadores incorrem em outro vício: o de criar despesas sem apontar a fonte de recursos.

Julgador experiente, Nagib Slaibi lembra que a jurisprudência, em determinados casos, vem aceitando o controle judicial de políticas públicas para afastar o princípio da separação dos poderes e atuar no caso concreto quando provocado pelo MP. Em outras palavras, entende ser possível a “flexibilização” do princípio da separação dos poderes quando se tratar de direito social que, nos termos do artigo 5º da Constituição da República, tem aplicação imediata, “mas não são implementados por omissão do Estado”.

Foi com base nesse fundamento, por sinal, que os vereadores do município do Rio de Janeiro conseguiram sua única vitória no ranking de inconstitucionalidade. A Lei 5.639/2013, que “dispõe sobre a criação de comissões de saúde especializadas em usuários de drogas”, foi a única entre as leis editadas pela Câmara dos Vereadores e submetidas ao controle do Órgão Especial que teve a chancela da constitucionalidade.

“A despeito dos alegados vícios de inconstitucionalidade faz-se mister constatar que, ao dispor sobre política de proteção à criança e ao adolescente, estabelecendo normas de proteção à saúde dessa camada da população, a lei implementa relevante direito social que, nos termos do artigo 5º, parágrafo 1º, da Constituição da República, tem aplicação imediata”, decidiu Nagib Slaibi, acompanhado por unanimidade.

Além de Barra Mansa, 10 outros municípios ficaram empatados com 100% de inconstitucionalidade, com destaque para Barra do Piraí, com cinco leis derrubadas. São Gonçalo, São João de Meriti e Valença tiveram, cada um, duas leis julgadas, ambas consideradas inconstitucionais. Em situação oposta, aparecem os municípios de Niterói, Saquarema e Santa Maria Madalena, cujas leis aprovadas pelos vereadores locais foram julgadas e consideradas constitucionais pelo Órgão Especial.

Apoiadores da cerimônia de lançamento do Anuário:
Cesar Asfor Rocha Advogados
Décio Freire & Associados
Souza Cruz
Técio Lins e Silva & Ilídio Moura Advogados Associados

 é editor do Anuário da Justiça.

Revista Consultor Jurídico, 22 de novembro de 2016, 10h00

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