Os desafios da Lei 12.865, que disciplina os arranjos e instituições de pagamento

Há três anos, entrava em vigor a Lei 12.865, de 9 de outubro de 2013, que dispôs, em seus artigos 6º a 15, sobre os arranjos e as instituições de pagamento e, assim, instituiu o novo marco legal do Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB). Trata-se de diploma normativo de extrema relevância, pois trouxe segurança jurídica à indústria de pagamentos nacional e aos agentes que nela atuam, além de ter o potencial de contribuir para avanços econômicos e sociais, como a promoção da competição no setor e uma maior inclusão financeira.

Era necessário adequar o arcabouço legislativo, uma vez que, nos últimos anos, observa-se uma forte ascensão da participação de entidades que não se caracterizam como instituições financeiras, no fornecimento de serviços de pagamento, especialmente por meio de cartões de crédito ou débito, moedas eletrônicas ou outros meios eletrônicos de pagamento, como aqueles relacionados ao comércio realizado via internet (e-commerce) e à transações feitas via dispositivos móveis de comunicação (mobile payment). A prévia inexistência de disciplina legal sobre os arranjos de pagamento abria espaço para falhas de mercado, especialmente a informação assimétrica, uma vez que os usuários finais não possuíam conhecimento adequado sobre os serviços de pagamento que lhe eram ofertados.

A Lei 12.865, de 8 de outubro de 2013, conferiu amplo poder regulamentar ao Banco Central, uma vez que ficou a cargo da autarquia a vigilância dos arranjos de pagamento e a supervisão das instituições de pagamento. No uso da competência outorgada pela lei, o BC editou diversas circulares que dispõem sobre diferentes matérias relacionadas aos arranjos de pagamento e às entidades que neles atuam, como requisitos e procedimentos para a constituição, o funcionamento e a fiscalização das instituições de pagamento (vide Circular 3.683, de 4 de novembro de 2013) e critérios segundos os quais os arranjos não integrarão o SPB (vide Circular 3.682, de 4 de novembro de 2013).

Ao Conselho Monetário Nacional (CMN), em seu turno, coube o estabelecimento de diretrizes à atuação normativa do BC. Com isso, o CMN editou a Resolução 4.282, de 4 de novembro de 2013, norma que possui uma forte carga principiológica, até mesmo para orientar o teor das regras baixadas pelo BCB.

Com o escopo de nortear a regulamentação editada pelo CMN e pelo BC, a Lei 12.865, de 2013, cuidou de estabelecer conceitos fundamentais à compreensão da disciplina jurídica dos arranjos e instituições de pagamento. Nesse ponto, destaca-se a definição dos arranjos de pagamento, que, segundo a norma, constituem um “conjunto de regras e procedimentos que disciplina a prestação de determinado serviço de pagamento ao público aceito por mais de um recebedor, mediante acesso direto pelos usuários finais, pagadores e recebedores”.

Depreende-se do disposto na Lei 12.865, de 2013, que o instituidor do arranjo de pagamento estabelece um regulamento — que constitui o arranjo em si — ao qual as instituições de pagamento aderem, a fim de prestar o serviço de pagamento. As regras e procedimentos que compõem o arranjo devem disciplinar todo o processo de prestação do serviço de pagamento. Cabe salientar que o artigo 23, inciso IV, da Circular 3.682, de 4 de novembro de 2013, permite que o BC, no exercício de sua atividade de vigilância, determine a alteração das regras de funcionamento do arranjo, para coaduná-las à legislação em vigor, por exemplo.

Transcorrido esse breve período do advento do novo marco regulatório do SPB, observa-se que um dos maiores desafios enfrentados pelo BC é indubitavelmente encontrar a forma adequada para a sua intromissão em um mercado que já se encontrava em pleno funcionamento, no momento em que a Lei 12.865, de 2013, entrou em vigor, e que se desenvolveu, nas últimas décadas, sem a intervenção de um ente supervisor específico. Como garantir a segurança dos usuários dos serviços de pagamento e a solidez e eficiência dos arranjos e instituições de pagamento, objetivos perseguidos pela lei, sem tolher a também desejada capacidade de inovação e desenvolvimento do setor?

Dos princípios estabelecidos pelo artigo 7º da Lei 12.865, de 2013, extrai-se que as regras infralegais e as medidas de fiscalização oriundas da autarquia devem ter sempre em vista o gerenciamento adequado de riscos pelas entidades que atuam no setor, a necessidade de uma atuação transparente pelas instituições de pagamento, bem como o estabelecimento de regras claras sobre os serviços prestados no âmbito do arranjo. As constantes inovações oriundas do mercado devem vir acompanhadas da adoção de medidas de prevenção de riscos, compatíveis com as possibilidades de ocorrência de perdas associadas a tais aperfeiçoamentos. Vale mencionar que as estruturas de gerenciamento de riscos que devem ser adotadas pelas instituições de pagamento estão previstas na Circular 3.681, de 4 de novembro de 2013, editada pelo BC.

Ademais, a atuação do supervisor é fundamental também para o estabelecimento de um level playing field, ou seja, para a criação de um ambiente com condições e práticas equitativas, especialmente se consideramos o longo período em que o setor permaneceu sem regulamentação específica. A prévia ausência de regras que balizassem a atuação das instituições de pagamento e a instituição dos arranjos de pagamento gerava a proliferação de condutas díspares pelos participantes do mercado, além de uma grande indefinição nas condições de prestação dos serviços. Isso, inexoravelmente, prejudicava os usuários finais, que sofriam com problemas como a seleção adversa.

Como, atualmente, há um espectro normativo robusto e estável, deve o BC zelar para que os agentes do sistema de pagamento ajam com uma maior uniformidade, fornecendo serviços mais confiáveis, seguros e de qualidade, como preconizado pelo legislador (artigo 7º, inciso V, da Lei 12.865, de 2013).

Nessa via, um dos possíveis caminhos para a superação de tais desafios é a abertura de espaço para a autorregulação. O estabelecimento de regras e compromissos pelas próprias instituições que atuam no SPB, visando a ética, a legalidade, o respeito ao usuário final e contínuas melhorias, pode ser um caminho eficiente para o atingimento dos objetivos que ensejaram a edição da Lei 12.865, de 2013.

Por óbvio, a vigilância exercida pelo BC não seria afastada, até mesmo porque já existe extensa regulamentação editada pela autarquia e que deverá ser necessariamente observada, no âmbito dos arranjos. Contudo, as intervenções do BC tenderiam a ser mais pontuais, já que as soluções para muitas das mazelas surgidas no setor viriam do próprio mercado.

Desta forma, conclui-se que a Lei 12.865, de 2013, e os atos normativos dela decorrentes criaram uma sólida e necessária base jurídica para disciplinar os arranjos e as instituições de pagamento. O curto período de vigência da norma em questão revela, contudo, que existem diversos desafios a serem superados, para que o arcabouço legislativo efetivamente traga benefícios à economia nacional.

Por se tratar de um amplo mercado que já se encontrava em um avançado estágio de desenvolvimento, no momento da entrada em vigor da Lei 12.865, de 2013, é de extrema utilidade que a atuação do BC, ente supervisor desse segmento econômico, seja acompanhada da contribuição das próprias entidades que atuam no setor, que podem assumir compromissos em prol do aprimoramento do sistema, especialmente para que esse se torne mais transparente e equitativo.