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Opinião

Debate sobre improbidade administrativa é essencial à sociedade brasileira

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Se alguém fizer uma pesquisa superficial no repositório de jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, encontrará hoje 3.514 acórdãos e 29.662 decisões monocráticas sobre improbidade administrativa. Trata-se de um número expressivo, embora, evidentemente, haja temas cuja recorrência é ainda maior no STJ.

O critério quantitativo, no entanto, é ainda mais relevante se comparado ao número de municípios brasileiros, que é de 5.561, segundo dados do censo de 2000. Tantos recursos e feitos originários, abstraindo-se os que nem mesmo chegam ao subir ao STJ, são indicativos de um profundo problema quanto à observância dos princípios constitucionais da administração pública.

A improbidade administrativa tem sua sede material específica na Lei 8.429, de 2 de junho de 1992 e, a partir de sua vigência, teve um efeito transformador na relação entre o gestor público e a sociedade, além de tornar mais eficiente a atuação do Ministério Público e de exigir do Poder Judiciário uma nova visão sobre o tema. Passados quase 25 anos da Lei de Improbidade Administrativa, sua aplicação e uniformização coube, em larga medida, ao STJ, como mais alta corte de direito ordinário do país.

No entanto, essa função terminou por ser compartilhada com o Supremo Tribunal Federal, órgão de cúpula da função jurisdicional do Estado, com o Tribunal Superior Eleitoral, que dela se valeu para um diálogo com sua atividade de controle da moralidade dos processos de escolha dos mandatários na democracia, com o Ministério Público e com a advocacia, em suas diferentes esferas.

De certo modo, a Lei de Improbidade Administrativa sofreu um processo de releitura, reinterpretação e reconstrução semântico-jurídica permanente desde 1992, tendo, para isso, se louvado na experiência, na reflexão e na prudência de todas as carreiras jurídicas que conformam o aparato estatal.

Nesse papel de interpretação e de aprimoramento da lei de 1992, a doutrina jurídica também pode ser enaltecida. Confiando-me nos dados da Rede Virtual de Bibliotecas do Congresso Nacional, há nada menos do que 347 publicações, dentre livros e capítulos, inclusive reedições e reimpressões, dedicadas à improbidade administrativa.

Encontram-se diferentes abordagens sobre o tema, desde comentários à Lei 8.429/1992. Têm-se os pioneiros comentários à lei, de Fábio Medina Osório, ou os já clássicos comentários à Constituição de 1988, de Alexandre de Morais, que trata do tema com a profundidade do acadêmico e a experiência do antigo membro do Ministério Público.

Poderia aqui enumerar outros autores de obras significativas sobre o tema, como Marçal Justen Filho, Marcelo Figueiredo, Gilmar Ferreira Mendes, Márcio Fernando Elias Rosa, Wallace Paiva Martins, Teori Albino Zavascki, Rogério Favreto, Silvio Roberto Oliveira de Amorim Junior e  Fabiano da Rosa Tesolin. Seria desnecessário. Todos são nomes mais do que conhecidos e, com maior razão, reconhecidos por seus méritos como estudiosos do tema.

Se a doutrina cumpre esse papel de crítica e de sistematização, ao juiz cabe a difícil tarefa de dar à lei sua conformação no caso concreto. Nesse aspecto, Humberto Martins, meu querido companheiro da 2ª Turma do STJ, José Antonio Dias Toffoli, com quem divido a regência da Comissão de Juristas do Senado para a Desburocratização, e Néviton Guedes, são menções exemplares do desempenho desse mister, ao lado de alguns dos ilustres autores citados no parágrafo anterior.

O Ministério Público e a advocacia, igualmente representados na relação de doutrinadores sobre a improbidade administrativa, também podem ser contemplados com a referência a Rodrigo Janot Monteiro de Barros, Arruda Alvim e Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy. Todos estes, em maior ou menor medida, contribuíram para a efetivação da lei em seus ofícios como membros do Ministério Público, advogados públicos ou defensores privados.

A observação de que nossas instituições jurídicas são dotadas de tão valoroso grupo de especialistas, com atuações de variada feição e natureza, levou-me a imaginar quão fecunda seria uma obra sobre a improbidade administrativa, no limiar dos 25 anos de  vigência da Lei 8.429/1992, que os envolvesse a todos. Dessa ideia, reforçada pelo estímulo imediato que recebi de Alexandre de Moraes, Rodrigo Janot, Humberto Martins e Dias Toffoli, nasceu o livro Improbidade Administrativa: temas atuais e controvertidos, publicado pela tradicional Editora Forense, com 379 páginas, cujo lançamento ocorrerá no STJ, neste dia 9 de novembro, às 19h (Leitores da ConJur têm 15% de desconto nas obras publicadas pelo Grupo GEN. Para participar, basta, ao confirmar a compra, preencher o campo "Cupom de Desconto" com a palavra "CONJUR").

Tive a enorme ventura de contar com o entusiástico apoio de todos os ilustres juristas mencionados, os quais se animaram a escrever sobre os mais variados aspectos da improbidade administrativa. Temas como a legitimidade dos Ministérios Públicos estaduais perante o STF e o STJ nas ações de improbidade, as medidas de urgência nas ações de improbidade, a responsabilidade do advogado público por pareceres, a competência jurisdicionais para tais ações, a (in)dependência de instâncias administrativa, penal e civil na improbidade, o enquadramento do assédio moral e do assédio sexual no tipo da improbidade, a prescrição e o ressarcimento ao erário na improbidade, as visões do STF e do TSE sobre a improbidade, bem como seus reflexos na Lei da Ficha Limpa são apenas alguns dos tópicos contidos em 18 capítulos deste livro.   

Honra maior não me poderia ter sido concedida que o prefácio da obra, de autoria do ministro Francisco Rezek, cuja erudição e destreza no vernáculo só rivalizam com a profundidade de seu conhecimento. O prefaciador soube identificar um aspecto extremamente sutil: o nascimento desse livro e a quadra pela qual o Brasil atravessa. Improbidade Administrativa: temas atuais e controvertidos, pela estatura de seus autores, poderá contribuir um pouco para as reflexões que o Brasil precisa fazer sobre seu passado e sobre como será seu futuro.

Como autor de um dos capítulos, relativo à indisponibilidade de bens na ação civil de improbidade, associe-me aos demais autores, para além das funções de coordenador do livro. Meus reduzidos méritos nesse mister foram e muito facilitados pela competência dos autores e pela qualidade dos textos que elaboraram. Não posso, contudo, deixar de registrar meu reconhecimento aos assessores André de Azevedo Machado e Fabiano da Rosa Tesolin, que colaboraram para a conclusão desse empreendimento intelectual.

Toda a comunidade jurídica é convidada para o lançamento do livro, que contará com a presença mais do que especial dos autores e de muitos dos ministros de meu tribunal, o STJ. Sem maiores solenidades, o evento será também uma forma muito especial de agradecer a todos os que contribuíram para a construção, a consolidação e a eficácia da Lei 8.429/1992. Sem excessos, mas com firmeza, será possível conduzir o país para mares mais tranquilos.

Mauro Campbell Marques é ministro do Superior Tribunal de Justiça e presidente da Comissão de Juristas da Desburocratização do Senado.

Revista Consultor Jurídico, 8 de novembro de 2016, 21h46

Comentários de leitores

2 comentários

STJ, uma 3ª Instância?

gontran silveira (Advogado Assalariado - Tributária)

Desde 1990 os Senhores Ministros do STJ já percebiam que a Corte não poderia tornar-se uma terceira instância, tendo em vista regras rígidas já solidificadas, culminando com a edição das Súmulas 5 e 7 ( e 279, do Excelso STF), que impossibilitam o conhecimento de recurso especial com reexame do conjunto fático/probatório, fortalecendo, assim, as instâncias de origem.
Ocorre que, atualmente, desconsiderando toda a fundamentação baseada no vasto conjunto fático/probatório dos autos, através de cognição exauriente, externada em 1º e 2º grau, consignando categoricamente que não houve qualquer indício de improbidade administrativa, tendo em vista, nos casos de inexigibilidade de licitação na prestação de serviços jurídicos, terem expressamente reconhecido a feitura do imprescindível processo administrativo, a constatação da singularidade dos serviços, a notória especialização do contratado, associado a confiança, bem como a inexistência de dolo ou culpa, ou qualquer dano ao erário e que o serviço foi devidamente prestado, as Turmas do Colendo STJ, sistematicamente, com as devidas exceções, não mais vem observando as citadas Súmulas, ocasionando a notória insegurança jurídica.
Assim, a comunidade jurídica e os gestores, aguardam as decisões a serem tomadas pelo Excelso STF na ADC 45 e no RE 656558/SP (em que foi reconhecido a repercussão geral), para por fim a insegurança jurídica reinante.

Doutrina seletiva, mas cada um escreve o que quer.

mfontam (Advogado Sócio de Escritório - Administrativa)

Notem que no artigo, num trecho escreveu "...já clássicos comentários à Constituição de 1988, de Alexandre de Morais,..." (sic), enquanto em outro escreveu "...Dessa ideia, reforçada pelo estímulo imediato que recebi de Alexandre de Moraes..."(sic), ou seja, "Morais" ou "Moraes", qual o sobrenome correto daquele que imprimou o "...estímulo imediato..." (sic)? Isso se justificaria se fosse um texto sem revisão, algo que não deve ocorrer em um texto de divulgação jornalística. Além disso, o artigo revela uma preferência pelo viés punitivo, pois simplesmente omitiu grandes autores que escrevem sobre improbidade administrativa de uma perspectiva favorável às garantias da defesa, mas que não são mencionados pelo articulista.

Comentários encerrados em 16/11/2016.
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