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Opinião

Regulação de aviação comercial e aeroportuária tem pisado em ovos

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Hoje em dia há uma situação muito delicada nos setores de aviação comercial e de administração aeroportuária. Cada vez mais está claro que a regulação de uma atividade impacta diretamente na outra, vezes de modo positivo, vezes de forma negativa.  Isso pode parecer trivial vindo de setores integrantes de uma mesma cadeia produtiva, mas certamente não o é, sobretudo por se tratar de serviços públicos com interferência estatal.  

Lembra-se que até pouco tempo atrás os aeroportos eram todos administrados pela Infraero, fazendo com que as regras do jogo da aviação fossem diferentes. Embora já contasse com auxílio da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), a regulação era feita por ajustes promovidos pela estatal, havendo uma clara relação de desigualdade entre a administradora da infraestrutura aeroportuária e as companhias responsáveis pela aviação comercial.

A lógica da infraestrutura também era outra, valendo-se de subsídios cruzados para operar diferentes tipos de aeroportos, fomentando a aviação comercial por meio de planejamento estatal e diálogo com as forças armadas, para promoção da defesa aérea do país.

Hoje isso mudou. As concessões de aeroportos à iniciativa privada retiraram a Infraero da posição de pivô do mercado de aviação. Agora, a regulação é feita pela Anac, havendo uma relação de igualdade entre agentes privados que administram a infraestrutura aeroportuária e as companhias aéreas. Às concessionárias coube o dever de dialogar com os demais stakeholders do mercado de aviação, indo desde os passageiros até companhias aéreas.

O uso de subsídios cruzados perdeu relevância, seja para a Infraero, que não administra mais os aeroportos de grande rentabilidade (exceção em poucos aeroportos, como Congonhas-SP), seja para as atuais concessionárias, que por disposições editalícias dos últimos leilões não foram autorizadas a administrar mais de um aeroporto.

Como se pôde observar, as mudanças foram substanciais. O setor aéreo precisou se reinventar, e isso é difícil. É verdade que a situação econômica à época das primeiras concessões ajudou, mantendo o crescimento de voos e, consequentemente, das receitas das concessionárias. Contudo, com a crise econômico-política a realidade mudou, trazendo a sensibilidade da regulação para os olhos de todos.

Para se ter uma ideia do problema que atualmente se enfrenta, segundo dados da Associação Brasileira das Empresas Aéreas (Abear), os custos da atividade de aviação comercial subiram 24% em 2015, enquanto a receita despencou 19% no mesmo período. As companhias aéreas esperam cortar aproximadamente 12% de suas rotas até 2017. Em paralelo, as novas concessionárias aeroportuárias apresentam dificuldades financeiras para pagar outorgas devidas à União e completar os investimentos previstos em seus planos de negócios[1].

É tempo, então, de pensar em uma regulação eficiente que não só responda aos desafios gerados pela crise como também estruture de maneira sólida a entrada da iniciativa privada na administração aeroportuária. Tudo deve ser feito sem perder de vista que a regulação de um setor afeta o outro. Sem uma resposta regulatória para fomentar o crescimento de ambos os lados, aviação comercial e a administração aeroportuária, o Brasil poderá colocar em risco suas conquistas dos últimos anos. Algumas soluções estão sendo esboçadas e merecem atenção.

No campo da aviação comercial, a alta do dólar, responsável por aproximadamente 60% dos custos da atividade (40% devido pela aquisição de combustível e 20% pelo leasing de aeronaves), deu ensejo a propostas voltadas para a redução de custos e a racionalização de preços. No primeiro, surge a discussão acerca do valor pago pelo combustível, visto que embora 80% seja de produção nacional, seu preço ainda é cotado em dólar, incidindo alta carga tributária. Em São Paulo, por exemplo, o ICMS corresponde a aproximadamente 20% do preço, o que seguramente deveria ser revisto para alavancar o setor.

No segundo, estão em curso várias discussões acerca da mudança da lógica tarifária envolvendo as companhias aéreas, os operadores de aeroportos e os consumidores finais. Um exemplo é a defesa promovida pela Abear da desregulamentação da franquia de bagagem despachada, de modo a incorporar padrões internacionais que possibilitem a prática de justiça tarifária entre os passageiros, cobrando tão somente daqueles que utilizam o serviço e no quanto utilizado, bem como possibilitando um planejamento mais seguro às empresas áreas para acomodar atividade de transporte de carga.

Além disso, a proposta de flexibilizar o limite de 20% do capital estrangeiro nas empresas aéreas volta à pauta. A mudança é defendida sob o argumento de que ajudaria a modernizar o setor de aviação comercial e baratear as passagens aéreas. Apesar de seus pontos positivos, ainda não há consenso acerca da extensão de capital estrangeiro a ser permitido na aviação nacional, havendo quem defenda uma abertura completa, bem como quem defenda um limite de 49%. Enquanto a questão não é solucionada, o setor segue com a limitação criada à época da Segunda Guerra Mundial, quando a restrição ao capital estrangeiro veio como forma de afastar a influência do capital alemão nas áreas nacionais.  

Como uma possível forma de solucionar o dilema pelo lado da infraestrutura aeroportuária, as atuais minutas de editais e contratos para concessão dos aeroportos de Fortaleza, Salvador, Florianópolis e Porto Alegre (4ª Rodada) buscam trazer novidades para atrair novos investidores e dar continuidade ao crescimento do setor. Talvez o exemplo mais significativo das mudanças propostas seja as cláusulas de consultation e a possibilidade de a concessionária praticar o chamado “gerenciamento tarifário”.

De acordo com a cláusula de consultation, baseada na experiência inglesa de administração aeroportuária, a concessionária detém a obrigação de consultar as partes relevantes (tanto empresas aéreas, quanto usuários) para certos atos de gestão da infraestrutura, como investimentos e qualidade dos serviços prestados. Essa consulta deverá ser comprovada perante a Anac, por meio de relatórios e de protocolos, os quais deverão demonstrar que a concessionária considerou as contribuições recebidas para tomar suas decisões de operação do aeroporto.

Aqui, sobretudo, também se encaixa o “gerenciamento tarifário”, visto que as minutas preveem expressamente a obrigação de consulta para definição das tarifas a serem adotadas. É dizer, a concessionária poderá praticar descontos e aumentos de até 100% sobre o teto das tarifas aeroportuárias de embarque, conexão, pouso e permanência de aeronaves específicas, assim como de tarifas unificadas de embarque e pouso e de permanência de outras aeronaves, desde que realize a consulta prévia as companhias aéreas. Isso não quer dizer que a fixação das tarifas será feita de modo indiscriminado, tão somente considerando as contribuições recebidas em consulta.

As regras da minuta de contrato estipulam que a diferenciação das tarifas deverá ser baseada em critérios objetivos e não discriminatórios, tais como horário, dia e temporada. A Anac interferirá para garantir que as áreas não congelem as tarifas dos aeroportos. Do outro lado, seja qual for o critério adotado, há previsão para que os operadores aeroportuários não pratiquem tarifas extorsivas, haja vista que o valor médio da tarifa arrecada deverá ser igual ou inferior ao teto estabelecido pela Anac.

Importante destacar que as minutas analisadas foram aquelas apresentadas em processo de audiência pública, pendentes de revisão pelas autoridades. O leilão desses aeroportos está previsto para o primeiro trimestre de 2017. Certamente movimentará o setor.

Embora seja cedo para firmar qualquer posição a respeito das inovações que estão em curso no setor de aviação, fato é que, na situação atual, se o governo fizer o movimento errado, é capaz de prejudicar os dois lados, aéreas e aeroportos. A regulação se tornou algo extremamente delicado no setor, fundamental para o seu crescimento.

Resta acompanhar e participar de cada passo dado pelas autoridades e agentes, visando assegurar a guinada necessária ao desenvolvimento do setor. Afinal, hoje estamos falando de um setor que atendeu mais de 100 milhões de passageiros brasileiros nos últimos anos.  

 

[1] (Cf., por exemplo, reportagem do jornal Valor Econômico: “Aeroporto terá novo prazo para outorga”, publicada em 21 de junho de 2016)

 é sócia do Madrona Advogados, integrante da equipe de Infraestrutura, Direito Público e Regulação do escritório.

 é advogado do Madrona Advogados, integrante da equipe de Infraestrutura, Direito Público e Regulação do escritório.

 é advogado do Madrona Advogados, integrante da equipe de Infraestrutura, Direito Público e Regulação do escritório.

Revista Consultor Jurídico, 6 de novembro de 2016, 10h10

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