Lei Antiterrorismo não é suficiente para combater o terrorismo no Brasil

Com o avizinhamento dos Jogos Olímpicos de 2016 no Rio de Janeiro, o combate ao terrorismo parece estar ganhando relevância no Brasil, visto que o tema ficou relegado em segundo plano por muitos anos (e até mesmo na Copa do Mundo de 2014, que felizmente transcorreu sem nenhum incidente dessa natureza).

O fato de um país não ter sofrido um atentado de grandes proporções em sua história recente não significa que este mesmo país esteja seguro e plenamente preparado para a prevenção (deterrence) do terrorismo. Apesar de a One Percent Doctrine já estar em desuso no combate ao terrorismo, as experiências internacionais mais recentes enfatizam o uso da resiliência (resilience) enquanto política pública, e a recomendam como um campo que ainda deve ser mais bem desenvolvido nos países em escala mundial. De acordo com o portal Global Terrorism Database, houve 262 incidentes de ataques terroristas, de 1970 até hoje, que envolveram o território brasileiro. E, de fato, o Brasil está qualificado como um país de risco moderado envolvendo possíveis ataques, ocupando a 74ª posição dentre 124 países avaliados pelo Global Terrorism Index (2015). Ou seja, a resiliência deve também se tornar uma estratégia no País, assim como vem sendo explorada nos Estados Unidos. Voltaremos a esse tema ao final deste texto.

Recentemente, a Abin identificou atividades que podem ser consideradas ameaças de ataques terroristas no Brasil, bem como foram detectadas, pela Polícia Federal, células de apoio ao Estado Islâmico em São Paulo. Ou seja, vem crescendo a preocupação de que o país possa estar sob o radar de atentados praticados por lone wolves – os quais são de difícil detecção pelas agências de inteligência, e que, ao mesmo tempo, estão livres das possíveis restrições institucionais do país em que estão infiltrados. Nessa linha, a mencionada Agência identificou que o Brasil parece contar com diversos simpatizantes à organização terrorista já há algum tempo. E o mais preocupante é que, à época da ocorrência de tais atividades, sequer havia a configuração da conduta de apologia ao terrorismo como crime.

A Lei Antiterrorismo brasileira e a questão do extremismo político
O problema de combate ao terrorismo foi parcialmente abordado na Lei 13.260/2016 (a chamada Lei Antiterrorismo), publicada em março. Porém, a lei foi duramente criticada por especialistas, justamente por não abarcar conceitos como “extremismo político” na motivação do agente para a tipificação das condutas, o que não vai ao encontro das recomendações de órgãos internacionais como as Nações Unidas (por exemplo, a Convenção Internacional para Supressão do Financiamento do Terrorismo) ou o Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI). Pelo artigo 1º da Lei, os atos de terrorismo teriam que ser praticados “por razões de xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia e religião, quando cometidos com a finalidade de provocar terror social ou generalizado”.

Além de o conceito se valer de conceitos jurídicos indeterminados, como “terror social”, também peca por não ser tão abrangente quanto deveria acerca da motivação do agente ou do grupo pela prática do ato de terror. O extremismo político seria uma das formas de tipificar mais adequadamente atividades conduzidas por organizações terroristas como o Estado Islâmico, Boko Haram, Taliban, Hezbollah, al-Qaeda, Hamas, New People’s Army das Filipinas, Partido dos Trabalhadores do Curdistão, ETA, FARC e ELN (essas duas últimas marcadas pelo narcoterrorismo), Sendero Luminoso — todas consideradas organizações terroristas de acordo com a classificação dos Estados Unidos e da União Europeia. Nesse ponto, convém recordar do célebre relatório de David C. Rapoport sobre as  Quatro Ondas do Terrorismo Moderno – é dizer, como o fator político também esteve envolvido, na história mundial, para a evolução do terrorismo moderno.

Apesar de em alguns casos haver componentes de discriminação religiosa ou por etnia que poderiam caracterizar os atos, em outros o componente de extremismo político é o único que parece ser o mote de algumas organizações. É importante mencionar que a motivação seria o norte para a caracterização da conduta — dessa forma, seria independente o fato de o sujeito do ataque apresentar qualquer ligação formal com ditas organizações. O fato de o Brasil não lidar com uma lista central interna que caracterize determinados grupos como organizações terroristas — o que facilitaria a tipificação do ato quando algum liame com tais organizações for encontrado — poderia ser um obstáculo à adoção do critério “extremismo político” como caracterizador da conduta delituosa. Esse tema será debatido mais adiante.

Em que pese ao fato de se tratar de uma lei que aborda muito especificamente sob o aspecto penal do terrorismo, não se pode olvidar das suas consequências quanto a questões de defesa, segurança nacional e outras de ordem pública, o que permitiria uma abrangência maior ao regulamentar normativamente o combate ao terrorismo. A nova lei se voltou com mais enfoque para algumas das etapas do ciclo das atividades terroristas, e ainda que o Direito Penal seja a ferramenta mais adequada para algumas dessas situações, é insuficiente na investida contra terroristas quando se trata da implementação de estratégias por meio de políticas públicas com fins de deterrence. Apenas como ilustração, podemos comparar com a profusão legislativa que ocorreu no Reino Unido a fim de regulamentar o tema, como o Terrorism Act 2000, Anti-Terrorism Crime and Security Act 2001, Prevention of Terrorism Act 2005, Terrorism Act 2006, Counter-Terrorism Act 2008, Terrorist Asset-Freezing etc. Act 2010. Isso denota uma maior preocupação que alguns países vêm dando ao tema, o que demonstra também uma sinalização à comunidade internacional de que o tema está sendo debatido e regulamentado no direito interno.  

O combate ao financiamento do terrorismo
Uma delas, por exemplo, advém das atividades de financiamento do terrorismo (TF, ou terrorism financing), o que já vinha sendo regulamentado infralegalmente por alguns órgãos federais antes do advento da referida lei — a qual trouxe a disciplina da conduta delituosa em seu artigo 6º. Cite-se, como exemplo, a Circular 3.461, de 2009, do Banco Central do Brasil, que, em seu artigo 13, define que devem ser informadas ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), vinculado ao Ministério da Fazenda, operações realizadas ou serviços prestados, em qualquer valor, a pessoas que reconhecidamente tenham perpetrado ou intentado perpetrar atos terroristas (inciso III), bem como atos de financiamento do terrorismo (inciso IV).

A questão principal no TF não seria a ausência de regulamentação normativa, mas sim que o sistema brasileiro de combate ao financiamento do terrorismo (CTF – counter terrorism financing) é basicamente regulado por normas infralegais, fato que, em um sistema codificado, típico de países da Civil Law, pode trazer algumas desvantagens. Uma delas, por exemplo, é a ausência de previsão de uma lista consolidada pública de pessoas ou empresas que possam vir a ser sancionadas pelas autoridades locais a fim de facilitar o combate ao terrorismo e o CTF, à semelhança do que ocorre nos Estados Unidos com a Lista de Nacionais Especialmente Designados e Pessoas Bloqueadas (Specially Designated Nationals – SDN List), administrada pelo Escritório de Controle de Ativos Estrangeiros (OFAC); a Lista Consolidada de Alvos de Sanções Financeiras do Tesouro de Sua Majestade do Reino Unido (UK HM Treasury – Consolidated List of Financial Sanctions Targets); ou, ainda, a Lista de Sanções da Autoridade Monetária de Hong Kong (HKMA).

Não obstante o COAF se  balize pela lista emitida pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas, conforme Resoluções 1267/1999 e 1373/2001, com o intuito de promover medidas restritivas sobre os ativos ligados a terroristas ou organizações terroristas, o alcance de sua eficácia é limitado, pois, internamente, faltam subsídios institucionais para fomentar um controle mais aproximado com o risco dos possíveis lone wolves, por exemplo. Mas listas, de fato, existem: por exemplo, cite-se o Sistema Nacional de Procurados e Impedidos (SINPI). Entretanto, no geral, são desconstituídas de unicidade, são emitidas por variados órgãos da Administração Pública, e não estão consolidadas e disponíveis facilmente ao público. Basta uma comparação com o sistema norte-americano: qualquer pessoa pode acessar o site do OFAC e procurar por partes sancionadas. Além disso, pela baixa densidade normativa que seja responsável pela consolidação dessas listagens, as principais instituições nacionais privadas engajadas na prevenção de atos terroristas preferem se valer das referências internacionais em razão da maior riqueza em relação às informações disponibilizadas.

Apesar de esse sistema de catalogação sofrer críticas em razão de que isso colocaria um “rótulo” na pessoa física ou jurídica, o qual seria difícil de se retirar depois de inserida nessas listas, reduzindo a amplitude do princípio da presunção de inocência e afastando a pessoa do sistema financeiro formal, é a forma que tem sido mais eficiente no CTF por permitir rastrear o fluxo (follow the money) do financiamento do terrorismo por meio dos sujeitos das transações, e não das transações em si. Afinal, em geral, os mais impactantes atos de financiamento ao terrorismo não exigem muitos recursos: nos últimos anos, muitos atentados de destaque internacional foram executados com menos de cinquenta mil dólares, por exemplo (Tabela 1 do Relatório sobre Financiamento do Terrorismo do GAFI, de 2008), com recursos que podem ser facilmente movimentados entre países em pequenas quantias, por meio de técnicas como o smurfing. Para que uma Unidade de Inteligência Financeira (FIU) possa identificar uma conduta reportada de financiamento do terrorismo e promover um programa preventivo de CTF adequado, informando as unidades antiterrorismo de forma tempestiva, é fundamental a existência de listas que permitam que os operadores dentro do sistema financeiro se utilizem de sistemas que deem determinados hits e detectem tentativas de TF e evasão de sanções internacionais nas operações financeiras.

Mas não somente isso: instituições internacionais também revelam a preocupação com a baixa organização em termos de compliance do Terceiro Setor nesse quesito, sobretudo aquelas engajadas em atividades de caridade e ajudas humanitárias, vez que o governo brasileiro estaria limitado em suas investigações por não contar com legislação específica sobre o campo da boa governança perante estas instituições — apesar dos recentes esforços na tentativa de se imprimir um contorno mais sistematizado com as Leis 13.019/2014 e 13.204/2015. Segundo a Recomendação 8 do GAFI, medidas que incentivem o accountability dentro dessas entidades são fundamentais para propiciar maior segurança aos colaboradores integrantes do ciclo de suas atividades, seja o Poder Público ou particulares, implicando, consequentemente, o controle de riscos mais efetivo. A questão do TF, contudo, foi tratada de maneira muito tímida no recente marco legal dessas instituições, sobressaindo nitidamente o enlevo do tratamento em temas relacionados aos instrumentos de parceria com o Poder Público.

A proliferação no comércio internacional
Uma segunda questão está relacionada à proliferação (proliferation), ou seja, a circulação de mercadorias, tecnologias e serviços que permitam a construção, operação e circulação de sistemas WMD (weapons of mass destruction), o que representa um risco sensível em atividades de comércio internacional e em trade finance. Apesar de haver diversas recomendações do GAFI no combate ao financiamento da proliferação (por exemplo, convém citar o Relatório de Tipologias em Financiamento da Proliferação, de 2008), esse é um tópico que pouco foi tratado na Lei Antiterrorismo (apenas no artigo 2º, § 1º, I, ao tipificar condutas como “usar ou ameaçar usar, transportar, guardar, portar ou trazer consigo” é que se tem vaga menção ao risco).

O principal desafio nesse campo é que grupos terroristas se valem principalmente dos bens de finalidade dupla (dual-use goods), é dizer, aquelas mercadorias, insumos, serviços, documentos ou softwares que podem ser usados para tanto para fins civis como para atividades bélicas. É o caso do nitrato de amônio, que pode ser utilizado tanto como fertilizante como para a fabricação de explosivos — e são nesses hard cases que reside a dificuldade de se combater a circulação de bens de finalidade dupla por meio do trade finance.

Essa preocupação está bem externada, por exemplo, no FCA Thematic Review TR13/3: Banks’ control of financial crime risks in trade finance, da Financial Conduct Authority do Reino Unido. Em relação a este aspecto, parece que a cultura da resiliência disseminada por meio de políticas públicas tem surtido algum efeito. É o que se denota com a Customs-Trade Partnership Against Terrorism (C-TPAT) da U. S. Customs and Border Protection, mecanismo de iniciativa público-privada em supply chain que adota medidas de segurança para importadores, no qual as empresas parceiras apresentam informações de sua listagem de insumos, métodos de guarda, manuseio e transporte de seus produtos.

As infraestrutura cruciais
Por fim, outro tópico pouco debatido na lei é especificamente com relação a atos contra as chamadas critical infrastructures, ou infraestruturas “cruciais” ou “críticas”, capazes de provocar danos de consequências incalculáveis em sistemas de comunicação, energia ou transporte. A diferença dos demais problemas apontados acima é que, neste caso, o objetivo do terrorismo é causar pânico na população em razão da disfuncionalidade das infraestruturas e dos serviços públicos que são correlatos. Em especial no que concerne ao ambiente digital, há condutas de cyberterrorism que poderiam ter sido mais bem regulamentadas pela nova lei, como ocorreu no caso estadunidense com o Cybersecurity Act, de 2012, ou o Terrorism (Supression of Financing) Act, de Cingapura, sem se olvidar do estudo coordenado do tema no Katastrophenschutzrecht germânico. No campo da internet, por exemplo, diversos protestos virtuais (virtual sit-ins) seguidos de ataques comandados por hackitivistas são declaradamente assumidos de embate a sistemas de governo e políticas de gestão, como os coordenados pelo grupo Anonymous. A gestão da infraestrutura pela tecnologia é prática cada vez mais recorrente no âmbito dos serviços públicos, e ataques virtuais de negação de serviços (denial of service) geram consequências tão significativas quanto ataques materiais diretos. 

Na tutela do ciberespaço em face de ataques de relevante magnitude – como desestabilizar os sistemas de controle de tráfego aéreo ou de distribuição de energia elétrica —, as Leis 12.735/2012 e 12.737/2012, associadas aos novos contornos disciplinados pelo Marco Civil da Internet (Lei 12.965/2014), deixam a desejar quanto a cyber-attacks orquestrados por organizações terroristas. Como contraponto, é interessante cotejar com o recente programa de sanções dos Estados Unidos a indivíduos ou grupos praticantes de cyber-attacks no exterior, os quais coloquem em risco a segurança nacional ou a estabilidade econômica, sendo permitido ao U. S. Department of Treasury o congelamento (freeze) de ativos das partes que sejam alvos de sanções. Quanto ao seu formato jurídico, convém sublinhar que o referido ato normativo foi uma Executive Order assinada em 2015. No caso brasileiro, ainda que no âmbito das Forças Armadas exista uma equipe operacional no Centro de Defesa Cibernética (CDCiber), criado em 2012 e vinculado ao Ministério da Defesa, sendo especializada no combate do cyberterrorism, a fragilidade no uso dos aparatos legais para sua regulamentação — o CDCiber foi criado por meio de uma Portaria, por exemplo — só deixa clara a fragilidade a que estamos sujeitos na hora de lidar com o enforcement dessas regras.

Nesse caso das infraestruturas cruciais, convém lembrar que o Brasil aprovou a Convenção Internacional sobre a Supressão de Atentados Terroristas com Bombas, a qual trata especificamente do tema de atentados a infraestruturas. No direito interno, o tema trouxe alguns decretos a respeito, como já abordamos no passado. Contudo, a vulnerabilidade dessas facilities é algo que impõe certa especificidade local e merece regulação legal interna que discipline, por exemplo, certos procedimentos de emergência que sirvam não somente para a União, mas também para as demais entidades federativas — e inclusive para os responsáveis pela prestação dos serviços públicos, como as concessionárias e permissionárias. Isso seria útil até mesmo para mitigar a quantidade de pleitos contra a União com base na responsabilidade civil extracontratual do Estado sob a teoria do risco integral, como ocorre no caso de atentados contra aeronaves e empresas aéreas brasileiras (por força das Leis 10.309 e 10.744, ambas de 2001) — é conveniente citar, como exemplo, um interessante caso julgado recentemente pela Suprema Corte dos Estados Unidos de responsabilização internacional por atentados terroristas (Bank Markazi v. Peterson, 14-770).

Tais procedimentos podem trazer simulações de situações críticas com bombas, agentes biológicos (bioterrorismo) ou outros artefatos de destruição em massa, bem como a adoção de um protocolo específico para lidar com determinadas contingências — preparação que traria inegáveis benefícios para o país, e que poderia ter sido um dos grandes legados dos Jogos Olímpicos de 2016.

Considerações finais
Apesar de estarem segmentados nessa breve análise, todos os pontos acima discutidos requerem também uma legislação que exija a realização de treinamentos e capacitações intensivos para pessoas que trabalhem em empresas e negócios que tenham maior exposição ao risco de terrorismo, como infraestruturas de transporte (metrô, aeroportos), sistema financeiro (bancos, casas de câmbio), turismo (hotéis, agências de viagens), fabricantes de bens de finalidade dupla (indústria química, mineração), de maneira que se possa ter condições de reportar atividades incomuns ou suspeitas e se dar uma resposta rápida em qualquer eventualidade.

É imprescindível que tal formação não se torne um mero expediente burocrático ou que se preste somente a criar limitações nas atividades das empresas, mas que passe a servir como um programa contínuo de compliance para que se tenha um corpo interno qualificado a lidar com tais situações, à semelhança do que ocorre com as recomendações da Quarta Diretiva do Parlamento Europeu no Combate à Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo (Diretiva (UE) 2015/849), em seu artigo 46. São essas medidas, juntamente com um aprimoramento da inteligência em combate ao terrorismo, que devem se tornar um os pontos mais relevantes nos programas de compliance de empresas que possam ser vítimas de manipulação por grupos terroristas.

A inexistência de um marco jurídico alinhado a uma estratégia nacional de combate ao terrorismo, não circunscrita apenas aos aspectos de responsabilidade penal, pode afetar drasticamente a implementação de respostas estatais mais eficazes pelos órgãos nas mais diversas esferas federativas. O que se espera é que a Lei Antiterrorismo não acomode os Poderes Executivo e Legislativo brasileiro quanto ao tema — até porque o GAFI já havia se pronunciado no sentido de que o instrumento normativo, antes mesmo da sua aprovação, era insuficiente para atender às melhores práticas internacionais. Ou seja, o risco de o Brasil apresentar deficiências no cumprimento de integral de suas 40 Recomendações ainda remanesce. A questão da elaboração de lista interna para combater o problema pode ser um bom debate a ser travado, mas não pode ficar relegada à mera formalidade de existência legal, com subsequente pouca aplicabilidade prática, tal como o Cadastro Nacional de Empresas Punidas previsto na Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013), no qual, até dezembro de 2015, não constava nenhuma empresa listada.

E que novas normas de combate ao terrorismo venham nessa onda de engajamento na luta mundial contra o terrorismo, e que cada vez mais melhoremos a resiliência brasileira nesse tema — os atos ocorridos em 2006, em São Paulo, pelo PCC, demonstraram que ainda temos um grande campo de maturação do tema. Por essa razão que a resiliência implica que devamos estar devidamente preparados, inclusive juridicamente, caso esses eventos porventura surjam. As questões aqui debatidas não se limitam aos aspectos da legística, mas sim englobam situações que sugerem a utilização de instrumentos normativos e de políticas públicas de caráter preventivo por meio da intervenção estatal, inclusive na órbita consensual. São pontos-chave para uma política counterterrorism eficaz a identificação de gargalos institucionais e normativos, pois, como visto, a ausência de ferramentas institucionais específicas, a escassez na preparação do capital humano para lidar com essas situações e a precária regulamentação jurídica em aspectos mais amplos demonstram a deficiência que pode haver na preparação de políticas públicas de defesa e segurança nacional para combate ao terrorismo.