Direito à propaganda eleitoral deve se harmonizar com ambiente urbano

Com o advento das alterações, a propaganda eleitoral no ano de 2016 fica autorizada a partir do dia 15 de agosto próximo, quando todos os municípios do país certamente passarão a contar com adesivos, folhetos, faixas, cartazes e inscrições em seus logradouros, alterando inevitavelmente o padrão cotidiano da ambiência urbana e expondo o patrimônio cultural a situação de risco, pois como adverte Eduardo Yázigi[1]:

Os estudiosos do patrimônio já sabem há mais de meio século: tais bens só adquirem significado com suas ambiências: arquitetônica, urbanística e social. No entanto, quando os bens, tombados ou não, ficam impunemente rodeados de fatores avessos à sua nobreza, seu valor é diminuído.

Entretanto, a fim de conciliar o direito dos candidatos e dos partidos de divulgarem seus nomes, siglas e propostas, com o direito de todos a um ambiente urbano hígido, há normas, tanto na própria legislação eleitoral, quando na legislação de defesa da ordem urbanística e do patrimônio cultural, que vedam ou condicionam a colocação de propagandas eleitorais em determinados bens, com o intuito de acautelar a paisagem das cidades.

Um dos maiores objetivos de tal normatização é a preservação da estética urbana, sobre a qual Hely Lopes de Meirelles[2] ensina:

A estética urbana tem constituído perene preocupação dos povos civilizados e se acha integrada nos objetivos do moderno urbanismo, que não visa apenas às obras utilitárias, mas cuida também dos aspectos artísticos, panorâmicos, paisagísticos, monumentais e históricos, de interesse cultural, recreativo e turístico da comunidade. Na realidade, nada compromete mais a boa aparência de uma cidade que o mau gosto e a impropriedade de certos anúncios em dimensões avantajadas e cores gritantes, que tiram a vista de belos sítios urbanos e entram em conflito estético com o ambiente que os rodeia.

Nessa linha de raciocínio, o artigo 243 do Código Eleitoral é explícito ao estabelecer que não será tolerada propaganda: VIII – que prejudique a higiene e a estética urbana ou contravenha a posturas municiais ou a outra qualquer restrição de direito. Tal disposição se mostra em consonância com o Estatuto da Cidade, que define como uma das diretrizes gerais das políticas urbanas a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico (artigo 2º, XII, Lei 10.257/2001).

Mas para além dos comandos gerais acima enunciados, a Lei 9.504/97, com as recentes alterações introduzidas, detalha diversas formas de propagandas eleitorais vedadas, a exemplo das abaixo destacadas.

No caput do artigo 37, de início, é vedada a veiculação de propaganda de qualquer natureza, inclusive pichação, inscrição a tinta e exposição de placas, estandartes, faixas, cavaletes, bonecos e assemelhados nos bens cujo uso dependa de cessão ou permissão do poder público, ou que a ele pertençam, e nos bens de uso comum, inclusive postes de iluminação pública, sinalização de tráfego, viadutos, passarelas, pontes, paradas de ônibus e outros equipamentos urbanos.

A veiculação de propaganda em desacordo com o disposto no caput do artigo acima mencionado sujeita o responsável, após a notificação e comprovação, à restauração do bem e, caso esta não seja cumprida no prazo, a multa no valor de R$ 2 mil a R$ 8 mil.

Em continuidade, segundo o artigo 37, parágrafo 5º nas árvores e nos jardins localizados em áreas públicas, bem como em muros, cercas e tapumes divisórios, não é permitida a colocação de propaganda eleitoral de qualquer natureza, mesmo que não lhes cause danos.

Ademais, conforme o artigo 37, parágrafo 8º, é vedada a propaganda eleitoral mediante outdoors, inclusive eletrônicos, sujeitando-se a empresa responsável, os partidos, as coligações e os candidatos à imediata retirada da propaganda irregular e ao pagamento de multa no valor de R$ 5 mil a R$ 15 mil. 

Uma indagação que normalmente surge diante das regras eleitorais sobre o tema é a seguinte: seria legalmente possível a veiculação de propaganda eleitoral mediante, por exemplo, pichação, inscrição a tinta e exposição de placas, estandartes, faixas, cavaletes, bonecos e assemelhados em bens protegidos, individualmente ou em conjunto, pelo instituto do tombamento?

A resposta é negativa.

É de se ressaltar que a finalidade do tombamento, regulamentado pelo Decreto-Lei 25/37, é a conservação da integridade dos bens acerca dos quais haja um interesse público pela proteção em razão de suas características especiais.

É indiscutível a existência de um caráter funcional de que é dotado o bem cultural, enquanto voltado intrínseca e originariamente à aptidão de satisfazer um público interesse e, portanto, reconduzível à categoria geral de bens de interesse público, em relação aos quais a Administração exerce poderes ob rem.[3]

Com efeito, os bens tombados ficam submetidos a um especial regime jurídico de proteção e integram expressamente o conceito de “patrimônio público” (lato sensu), nos termos do artigo 1º, parágrafo 1º, da Lei de Ação Popular[4] sendo expressamente equiparados, para fins de fruição, a bens de propriedade da nação pelo artigo 21 do Decreto-Lei 25/37[5].

José Afonso da Silva, invocando ensinamentos de doutrinadores italianos, afirma sobre o regime jurídico diferenciado dos bens culturais^[6]:

A doutrina vem procurando configurar outra categoria de bens – os ‘bens de interesse público’ – na qual se inserem tanto bens pertencentes a entidades públicas como bens dos sujeitos privados subordinados a uma particular disciplina para a consecução de um fim público. Ficam eles subordinados a um peculiar regime jurídico relativamente a seu gozo e disponibilidade e também a um particular regime de polícia, de intervenção e de tutela pública. Essa disciplina condiciona a atividade e os negócios relativos a esses bens, sob várias modalidades, com dois objetivos: controlar-lhes a circulação jurídica ou controlar-lhes o uso – de onde as duas categorias de bens de interesse público: os de circulação controlada e os de uso controlado.

Em razão de tudo o que foi exposto, a doutrina eleitoral entende que: “o bem tombado, ainda que continuando bem particular, transforma-se em bem posto sob regime público”.[7]

Incorporando tal entendimento, segundo orientações da própria Justiça Eleitoral Brasileira[8]:

Os bens materiais ou imateriais integrantes do patrimônio cultural brasileiro encontram-se sob a proteção do artigo 216, V, § 1º, da Lei Maior. Por isso, é proibida a realização de propaganda em bem ou conjunto arquitetônico ou paisagístico tombados, pois poderia prejudicar a estética do ambiente que se quis preservar com o tombamento.

Em conclusão, uma vez que a partir do tombamento os bens protegidos ficam sujeitos a um especial regime de proteção e vigilância por parte do Poder Público (artigos 17, 18, 20 e 21 do Decreto-Lei 25/37), incidindo sobre eles restrições quanto à integral disposição e modificabilidade da coisa,  evidente a aplicabilidade da vedação do artigo 37, caput,  da Lei 9.504/97 em relação ao bens tombados.

Sobre o assunto a jurisprudência eleitoral está sedimentada de maneira pacífica, sendo de se destacar os seguintes julgados, a título de exemplo:

Propaganda eleitoral. Fixação de placa luminosa em imóvel particular. Prejuízo ao patrimônio histórico e artístico nacional. Violação ao art. 243, VIII, do CE. Recurso provido.” (TSE, Ac. n^o 15.609, de 29.6.99, Rel. Min. Nelson Jobim.)

RECURSO DE REPRESENTAÇÃO. PROPAGANDA ELEITORAL IRREGULAR. BEM TOMBADO PELO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL. IMPROVIMENTO. Embora o prédio onde a propaganda irregular foi veiculada seja bem particular, tratando-se de cidade tombada como patrimônio histórico, utiliza-se da interpretação sistemática das Leis 9.504/97 e 9.605/98. (TRE-SE, RECEL 1310; Ac. 1226/2000; São Cristóvão; Rel. Juiz José Jefferson Correia Machado; Julg. 24/10/2000);

RECURSO – PROPAGANDA ELEITORAL IRREGULAR – Bem tombado pelo patrimônio histórico, artístico e cultural do município. Inscrição a tinta. Vedação. Art. 216 da Constituição c/c arts. 37 da Lei nº 9.504/97, 62 da Lei nº 9.605/98, 243, VIII, do Código Eleitoral, Lei Municipal nº 1.058 e Decreto-Lei nº 25/37. 1. O tombamento constitui procedimento administrativo vinculado, através do qual o poder público impõe restrições parciais ao direito de propriedade, em nome do interesse público e do bem estar social. É uma forma de preservação de bens de interesse da coletividade. 2. Embora o bem onde foi feita a propaganda seja de propriedade particular, encontra-se, em razão do tombamento, sob tutela do poder público, não podendo nele ser veiculada propaganda eleitoral, nos termos do disposto no art. 37 da Lei nº 9.504/97. Recurso a que se nega provimento. (TRE/MG – RE n. 33782000 – (302/2001) – Iguatama – Rel. p/o Ac. Des. Orlando Adão – DJMG 16.05.2001 – p. 47)

O tombamento produz efeitos sobre a esfera jurídica dos proprietários privados, impondo limitações ao direito de propriedade de bens particulares, transformando-os em bens de interesse público. Proteção do art. 216, V, § 1º, da Constituição da República, e do art. 37 da Lei n. 9.504/97. Ordem denegada. (TRE-MG – MS-78 – Rel. GUTEMBERG DA MOTA E SILVA – j. 30/09/2008)

Por todas as razões acima, conclui-se que o patrimônio cultural tombado deve ser preservado de maneira incólume, não podendo ser conspurcado pela veiculação de qualquer tipo de propaganda eleitoral.

O descumprimento de tal mandamento, além das sanções administrativas previstas na Lei 9.504/97, pode implicar em responsabilidade criminal, por violação à norma proibitiva inserta no artigo 63 da Lei 9.605/98[9].

Por derradeiro, a lesão à ambiência urbana pode repercutir também na esfera cível, impondo ao poluidor o dever de reparar monetariamente os danos causados durante a permanência ilícita das propagandas no cenário da cidade, nos termos do artigo 14, parágrafo 1º da Lei 6.938/81[10], considerando a menos-valia imposta à higidez do patrimônio cultural e a obtenção de vantagem ilícita, mediante uso de bem de fruição coletiva em benefício próprio.

Enfim, se a propaganda eleitoral é um direito dos candidatos, tal direito não é absoluto e deve se harmonizar com normas de interesse geral cuja observância voluntária é o mínimo que se espera daqueles que pretendem ser mandatários do povo brasileiro.