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Passado a Limpo

O uso dos passaportes em 1927 e o caso da dupla nacionalidade

Por 

Arnaldo Godoy [Spacca]Em 1927 a Consultoria-Geral da República respondeu consulta formulada pelo Ministério das Relações Exteriores relativa a um problema de dupla nacionalidade. Chama atenção, no conteúdo do parecer então confeccionado, um conjunto de digressões e ponderações sobre a emissão e uso de passaportes.

Revela o parecerista, Rodrigo Otávio, especialista em Direito Internacional, que o passaporte é uma exigência que decorre de tempos de guerra e que, historicamente, era mero documento de identidade, não necessariamente exigível para que se transpusesse fronteiras. O texto é fino exemplo de doutrina explicitada em produção técnica, aproximando teoria e prática; um exemplo de redação jurídica, objetiva, direta e substancialmente focada na solução de um problema concreto. Segue o parecer:

     “Gabinete do Consultor-Geral da República – Rio de Janeiro, 28 de novembro de 1927.

Exmo. Senhor Ministro de Estado das Relações Exteriores – Dignou-se V. Exa., com o Aviso nº PE/189 de 20 de outubro próximo findo, submeter a meu exame a questão de saber se:  1º) Seria inconstitucional a lei que estabelecesse, para a concessão de um passaporte brasileiro a um indivíduo com dupla nacionalidade, inclusive a nossa, a prévia renúncia da nacionalidade estrangeira, quando essa renúncia fosse aceita pela nação respectiva? 2º) Seria inconstitucional negar o Governo passaporte aos brasileiros em tais condições que não quisessem ou não pudessem renunciar a nacionalidade estrangeira, no caso de pretenderem dirigir-se ao país de que são, também, legalmente nacionais? 3º) Não poderia o Governo considerar incurso na letra a do § 2º do art. 71 da Constituição e, conseguintemente, sujeito a perder a nacionalidade brasileira, o brasileiro com dupla nacionalidade que usasse de passaporte estrangeiro, isto é, de um título de nacionalidade estrangeira?

Havendo estudado a matéria com a devida atenção, é meu parecer, Senhor Ministro que para eficaz solução destes casos, como de outros que com eles se relacionam, seria mister não só uma lei completa sobre passaporte, como um entendimento internacional a respeito.     Esta matéria foi entre nós, até agora, tratada sem maior atenção, como, aliás, na generalidade dos Estados; sendo que, desde o último quartel do século passado, a exigência do passaporte foi sendo por toda a parte abolida, ao menos de tal modo negligenciada (...) que, ao irromper a grande guerra, pode se disser que apenas a Rússia, a Turquia, alguns países balcânicos e a China, exigiam passaportes para a entrada em seus territórios. Quanto á nós, como é notório, a própria Constituição, em seus art. 72,§ 1º, nessa parte, aliás, hoje modificada pela reforma de 1926, desclassificou o passaporte, pois permitia a quem quer que fosse que, sem ele, em tempo de paz, entrasse no país e dele saísse. Aliás, o passaporte não era geralmente tido senão como um simples documento de identidade, cuja falta podia ser suprida por outro qualquer meio de prova.

Foi à guerra quem veio restaurar a obrigatoriedade vexatória da exibição do passaporte e, até certo ponto, dar-lhe caráter de documento comprobatório de nacionalidade. Entretanto, ainda hoje o passaporte, na generalidade dos Estados, é, principalmente, um documento de natureza policial, preciso por uma circunstância ocasional, tanto que é geralmente concedido por autoridades locais e para valer por um tempo limitado, em algumas partes, apenas por seis meses.

Não tem o passaporte aquele caráter nos Estados Unidos, onde é considerado positivamente como um título comprobatório da nacionalidade. Para tanto, porém, foi preciso que ali se introduzissem rigorosos princípios legislativos, achando-se a matéria, presentemente regulada por um ato do Presidente W.  Wilson, de 1 de fevereiro de 1915, incorporada aos Revised Status of the Limited States (BORCHARD, The Diplomatic Protection of citizens abroad, § 219, pág. 508). Nos Estados Unidos, pois, o passaporte é um documento que, “no ponto-de-vista internacional, constitui prima facie, prova de nacionalidade ”para isso, porém, foi mister que a lei determinasse: 1º) que o passaporte só fosse expedido mediante demonstração concludente da nacionalidade; 2º) que todo o passaporte fosse concedido pessoalmente pelo Secretário de Estado;

Constituindo-se o passaporte um documento autêntico e solene, expedido em consequência de um processo e de cujo teor consta, necessariamente, que o pretendente prestou juramento de subordinação (allegiance) aos Estados Unidos. Nos demais papéis, porém, o passaporte não tem esse caráter nem a matéria está regulada por tal forma. Entre nós não são muitos os textos legais sobre o assunto. O dispositivo originário é o art. 12 da famosa lei conservadora da organização centralista do Império, número 261 de 3 de dezembro de 1841, que dispunha que: ninguém poderá viajar por mar ou por terra, dentro do Império, sem passaporte, nos casos e pela maneira que for determinada nos regulamentos do governo.

Esse princípio, a que deram regulamentação os arts. 67 e seguintes do Decreto nº 120, de 31 de janeiro de 1842, foi dada pela Lei nº 1.414-A, de 17 de agosto de 1867, mandado aplicar aos passaportes para viajar para fora do Império, lei a que, por sua vez, deu regulamento Decreto nº 4.176, de 6 de maio de 1868, em cujo art. 8º se dispunha que: esses passaportes seriam expedidos pelas mesmas autoridades que atualmente os concedem. Essas autoridades eram segundo o art. 77 do Regulamento nº 120, de 1842: na Corte e nas capitais das províncias os Ministros de e Secretários de Estado, pela maneira até agora praticada, os Presidentes das Províncias e os chefes de polícia. Fora dessas capitais, os delegados e, nas cidades, vilas ou freguesias, em que não residirem delegados, os subdelegados ainda mesmo a estrangeiros, valendo estes últimos só dentro da Província.

Como se vê os passaportes, mesmo para fora do país podiam ser concedidos sem distinção de nacionalidade, por autoridades brasileiras. É certo que o art. 2º do citado Regulamento de 1868, sobre passaportes para fora do Império, dispunha que: Os estrangeiros, para saírem do Império, deverão apresentar o passaporte com que nele entraram ou, na falta desse passaporte, outro, expedido pelas respectivas ligações ou consulados; mas o art. 5º desse mesmo regulamento estatuía que: as autoridades brasileiras deverão, todavia, conceder os passaportes, requeridos por nacionais e estrangeiros, que o quiserem por motivo de proteção e para facilidade do viajante.

Esses dispositivos eram, naturalmente, para vigorar em tempo de paz, sendo o Governo autorizado pelo art. 9º do Regulamento, a alterá-los provisoriamente, em caso de guerra ou grave perturbação interna (art. 87 do Regulamento 120, de 1842); normalmente, porém, tem entre nós o passaporte caráter acentuadamente administrativo de ato de polícia local.

É assim que por Aviso de 19 de dezembro de 1864 “ficou a Secretaria da Polícia da Corte autorizada a expedir passaportes para o exterior, na conformidade do referido art. 77 do Decreto nº 120, mantendo-se, porém, a faculdade da Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros de expedi-los também aos agentes diplomáticos e consulares, nacionais e estrangeiros, aos encarregados de despachos, empregados públicos de categoria superior, ou pessoas particulares em iguais circunstâncias. ”

De então em diante, mantida a discriminação de passaportes comuns e diplomáticos, ficou, a competência para a concessão destes definidos nos Regulamentos da Secretaria de Estado, hoje denominada das Relações Exteriores, e a dos comuns estabelecida nos Regulamentos de organização policial. Para que não haja omissão na indicação de nossas leis a respeito, consigne-se que o Decreto nº 1.531, de 10 de junho de 1855, que isentou os estrangeiros do título de residência, contém algumas disposições sobre passaportes, tendo siso essa lei em parte modificada pela de nº 2.466, d 21 de setembro de 1859.

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 é livre-docente em Teoria Geral do Estado pela Faculdade de Direito da USP, doutor e mestre em Filosofia do Direito e do Estado pela PUC-SP, professor e pesquisador visitante na Universidade da California (Berkeley) e no Instituto Max-Planck de História do Direito Europeu (Frankfurt).

Revista Consultor Jurídico, 12 de novembro de 2015, 9h42

Comentários de leitores

1 comentário

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Hamilton Magalhães (Advogado Associado a Escritório - Trabalhista)

A questão da cidadania merece voltar à discussão, pois, como sabemos, muitos tem optado por outras nacionalidades como forma de obter facilidades ao acesso à Europa e EUA. Não raro ouvimos casos como de jogadores de futebol, que, para poderem participar da EUROCOPA pedem a nacionalidade estrangeira.

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