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Controle de constitucionalidade

Financiamento empresarial a campanhas claramente viola Constituição

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O nível de criatividade da decisão judicial – mais até do que a sua feição formal de anulação de normas existentes (legislador negativo) ou de inserção de novos segmentos normativos (legislador positivo) – tem sido considerado fator relevante da discussão sobre a legitimidade da intervenção promovida pelo Supremo no julgamento de controvérsias constitucionais.

 

A extração de efeitos concretos a partir de princípios dotados de baixíssima densidade normativa pode ser alvo de críticas baseadas na conhecida dificuldade contramajoritária da jurisdição constitucional. Diante da possibilidade de interpretações diversas a propósito do sentido de princípios constitucionais vagos, poder-se-ia cogita de que caberia preferencialmente ao Congresso Nacional, e não ao Judiciário, a atribuição de um sentido dotado de maior densidade normativa.

A representação subscrita pelos ilustres professores Daniel Sarmento e Cláudio Pereira de Souza Neto à OAB defendeu a tese de que o atual modelo de financiamento das campanhas eleitorais, ao ensejar uma nefasta influência do poder econômico no resultado dos pleitos, afrontaria o princípio da igualdade (art. 5o, caput), o princípio democrático (art. 1o, caput, e art. 14), o princípio republicano (art. 1o) e o princípio da proporcionalidade.

A ação direta de inconstitucionalidade apresentada pelo Conselho Federal da OAB reproduziu os mesmos termos da representação. Os argumentos esgrimidos com grande percuciência pelos subscritores da ação direta de inconstitucionalidade e da representação que lhe subsidiou constituem a base fundamental, de resto suficiente, para a declaração de inconstitucionalidade da disciplina normativa vigente.

Entretanto, como o controle concentrado de constitucionalidade possibilita o exame da compatibilidade das normas impugnadas com todas as normas constitucionais – causa de pedir aberta –, pode-se agregar aos argumentos já apresentados com a inicial da ação direta um fundamento adicional: o financiamento de campanhas eleitorais por pessoas jurídicas afronta o § 9º do art. 14 da Constituição – “Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta” – precisamente por fomentar, ao invés de impedir, a influência do poder econômico nas eleições.

A norma constitucional inscrita no § 9º do art. 14 da Constituição revela que a influência do poder econômico constitui, por opção do constituinte, fator apto a abalar a normalidade e legitimidade das eleições. A alta densidade normativa do dispositivo parece não deixar espaço para dúvidas: a Constituição sinaliza o fim (proteger a normalidade e legitimidade das eleições) e estabelece o meio (impedir a influência do poder econômico). Há uma prévia opção constitucional, portanto, no sentido de considerar como fator de desestabilização das regularidade das eleições a influência do poder econômico.

Note-se, a propósito, a distinção entre o abuso do poder econômico – exigido para a impugnação do mandado eletivo em curso perante a Justiça Eleitoral (§ 10 do art. 14 da Constituição) – e influência do poder econômico. É claro que a influência do poder econômico pode ou não caracterizar abuso do poder econômico: aquela a significar a interferência em sentido amplo do poder econômico e este caracterizado pelo exercício do poder econômico de modo a violar a intenção normativa que fundamenta a livre iniciativa.

A Constituição não se contenta, portanto, com a vedação ao abuso do poder econômico, mas estabelece claramente a obrigação do legislador complementar de impedir a influência do poder econômico nas eleições. Passado em revisão o parâmetro de controle incidente sobre a controvérsia, conclui-se que a Constituição não se satisfaz com a proscrição do excesso ou do superdimensionamento da força econômica no processo eleitoral. Vai além e exige do legislador complementar a neutralização do poder econômico nas eleições.

O financiamento empresarial de campanhas eleitorais, além de violar os diversos princípios constitucionais (princípio da isonomia, princípio democrático, princípio republicano e princípio da proporcionalidade), afronta regra constitucional específica que impõe a vedação à influência do poder econômico como meio necessário para a garantia da normalidade e da legitimidade das eleições.

Os princípios constitucionais, mesmo dotados de baixa densidade normativa, podem funcionar autonomamente como fundamentos para a declaração de inconstitucionalidade de leis infraconstitucionais. Entretanto, a inserção do § 9º do art. 14 da Constituição – norma caracterizada como típica regra jurídica e dotada de maior densidade normativa – como parâmetro de controle da constitucionalidade da lei que autoriza o financiamento empresarial de campanhas eleitorais alivia a pressão sofrida pelo Supremo Tribunal Federal em razão da possível tomada de decisão de grande relevância política a partir exclusivamente de princípios constitucionais vagos.

Afasta-se, com isso, a alegação de que o Supremo estaria, diante da amplitude semântica dos princípios constitucionais em jogo, impondo empeços artificiais às alternativas que a Constituição teria oferecido ao legislador para promoção de ajustes normativos no sistema de financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais. Um modelo normativo de financiamento dos pleitos eleitorais que fomente a influência do poder econômico é contrário à Constituição e como tal deve ser reconhecido.

É certo que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADPF 144/DF, firmou, contra os votos de um dos subscritores deste artigo e do ministro Joaquim Barbosa, o entendimento de que a regra inscrita na primeira parte do § 9º do art. 14 da Constituição – “lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato” – não é autoaplicável.

Desse modo, a definição de novos casos de inelegibilidade e a estipulação dos prazos de sua cessação – a fim de proteger a probidade administrativa e a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato – dependem da edição de lei complementar. Não há, entretanto, pronunciamento do STF estabelecendo que a segunda parte do mesmo dispositivo – proteção da “normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico” – dependa, para a produção plena de seus efeitos, da edição de lei complementar.

Nada obstante, e ainda que se rejeite a auto-aplicabilidade de todo o disposto constitucional (§ 9º do art. 14 da Constituição), não se pode negar que a lei aprovada em desconformidade com o objetivo nele consubstanciado – neutralização da influência do poder econômico nas eleições – deve ser declarada inconstitucional.

A produção da máxima eficácia do § 9º do art. 14 da Constituição (eficácia positiva), de modo a tornar viável a imediata exigência (inclusive judicialmente) da neutralização da influência do poder econômico nas eleições, pode até demandar a edição de lei complementar. Isso não impede, contudo, que uma lei aprovada em desconformidade com o conteúdo normativo desse dispositivo constitucional (eficácia negativa) seja declarada inconstitucional.

Compõe o conhecimento convencional do Direito Constitucional o dogma segundo o qual toda norma constitucional, mesmo as ditas programáticas, ostenta positividade jurídica imediata que se manifesta como limite negativo, que impõe, nas palavras de Canotilho, “eventual censura, sob a forma de inconstitucionalidade, em relação aos atos que as contrariam”[10].

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Ademar Borges de Sousa Filho é doutorando em Direito Público pela Uerj e mestre em Direito Constitucional pela UFF. É professor de Direito Constitucional da Uerj. procurador do município de Belo Horizonte, advogado e membro do Centro Brasileiro de Estudos Constitucionais (CBEC).

Revista Consultor Jurídico, 1 de junho de 2015, 17h44

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