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Controle de constitucionalidade

Financiamento empresarial a campanhas claramente viola Constituição

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O Supremo Tribunal Federal iniciou em 2013 o julgamento da ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Conselho Federal da OAB por meio da qual se pretende impedir que pessoas jurídicas façam doações eleitorais e limitar as doações feitas por pessoas físicas.

Cinco votos (ministros Luiz Fux, Marco Aurélio, Dias Toffoli, Joaquim Barbosa e Ricardo Lewandowski) reconheceram, até o momento, a inconstitucionalidade da autorização legislativa para doações eleitorais feitas por pessoas jurídicas. Um voto (ministro Teori Zavascki) afirmou a constitucionalidade do financiamento empresarial de campanhas eleitorais. E um voto (ministro Luís Roberto Barroso) afirmou a inconstitucionalidade do atual modelo de financiamento empresarial de campanhas eleitorais, remetendo ao Congresso Nacional a possibilidade de instituir um novo parâmetro normativo que, sem afastar o financiamento eleitoral por pessoas jurídicas, preserve o princípio da isonomia no processo eleitoral. O julgamento foi interrompido há mais de um ano por um pedido de vista do ministro Gilmar Mendes.

O modelo de financiamento de campanhas eleitorais praticado atualmente no Brasil constitui objeto simultâneo de uma ação direta de inconstitucionalidade em curso no Supremo Tribunal Federal e de diversas proposições legislativas. A complexidade da controvérsia, em grande parte devida à abstração (ou baixa densidade normativa) dos princípios constitucionais em jogo (princípio da isonomia, princípio democrático e princípio republicano), faz com que os diversos intérpretes da Constituição (Judiciário, Congresso Nacional e sociedade civil) discordem das soluções a serem empregadas para o aperfeiçoamento do processo eleitoral e da representação política.

A transposição do debate parlamentar – mais recentemente materializado pela aprovação, pela Câmara dos Deputados, da Proposta de Emenda à Constituição 182 de 2007, por meio da qual se pretende constitucionalizar a doação empresarial para campanhas eleitorais – para o Supremo Tribunal Federal, por meio do ajuizamento pela OAB da ação direta de inconstitucionalidade, demonstra, uma vez mais, a atualidade da percepção de que o Judiciário tem desempenhado papel fundamental na discussão dos grandes temas nacionais[1].

Na linguagem norte-americana, mais recentemente incorporada ao dicionário jurídico nacional, dir-se-ia que a intervenção do STF em tema de altíssima repercussão política como a do financiamento das campanhas eleitorais representaria um reforço a uma posição ativista da Corte constitucional.

O termo ativismo judicial tem sido usado ao longo dos últimos anos com significados tão diversos que levou alguns importantes constitucionalistas brasileiros – como os ministros Luís Roberto Barroso e Carlos Ayres Britto – a abandonarem a expressão. A grande diversidade de sentidos atribuídos à expressão ativismo judicial contribui para o processo de perda da sua identidade conceitual: a significar tudo passa a não dizer nada[2].

Propomos reconduzir o debate de modo mais estrito à confrontação direta entre as normas legais impugnadas na ação direta de inconstitucionalidade e o parâmetro de controle. Embora reconhecendo que a intervenção do Supremo possa ser caracterizada como ativista – partindo de um conceito neutro de ativismo judicial –, não parece ser sustentável a objeção lançada contra a posição sustentada pela corrente majoritária no sentido de que a solução por eles alvitrada – ao afirmar a inconstitucionalidade do atual modelo de financiamento empresarial de campanhas – assentaria exclusivamente em princípios dotados de alto grau de abstração[3].

A recente contribuição de Carlos Alexandre de Azevedo Campos, depois de identificar como núcleo comportamental do ativismo judicial a expansão de poder decisório que juízes e cortes promovem sobre os demais atores relevantes de uma dada organização sócio política e constitucionalmente estabelecida[4], defende a atribuição de um sentido neutro para o ativismo judicial quanto à correção de mérito das decisões proferidas nesse contexto:

A correção de mérito, portanto, sequer assegura a legitimidade das decisões ativistas. A interpretação correta da constituição como elemento indispensável do acerto de mérito de uma decisão é uma coisa, enquanto a interpretação correta da constituição sobre quem tem o poder de tomar essa decisão é outra. É esta ultima que diz sobre o ativismo judicial. Definitivamente, postura institucional e correção de mérito das decisões judiciais são coisas distintas, e o ativismo judicial refere – se apenas à primeira o que, aliás, é a única perspectiva que corresponde fielmente ao sentido original de “ativismo judicial” formulado por Schlesinger: “uma expressão da discussão acerca do papel do Judiciário, e da Suprema Corte em particular, no sistema político norte americano” (Capítulo I, item 2, supra).

Além de nada dizer sobre a correção das decisões no mérito, o ativismo judicial nada diz sobre a legitimidade ou a ilegitimidade a priori das decisões judiciais. A conclusão de que um decisão judicial é ativista não significa adiantar o resultado da avaliação de sua ilegitimidade. Ativismo judicial não é sinônimo de ilegitimidade, e essa correlação simplesmente não pode ser feita de modo apriorístico e em nível puramente conceitual. Pensar de modo diverso daria razão àqueles que afirmam a absoluta inutilidade do termo: bastaria então substituí-lo por ilegitimidade.[5]

A percuciente proposta formulada por Campos afasta a perspectiva consistente em afirmar aprioristicamente que uma decisão judicial ativista é legítima ou ilegítima, “pois isso dependerá, em cada caso concreto, da conformidade do exercício do poder judicial com os limites institucionais mais ou menos claros impostos pela respectiva constituição de regência e pelas diferentes variáveis políticas e sociais presentes”[6].

De fato, é de pouca – ou nenhuma – valia atribuir a pecha de ativistas às decisões tomadas pelo Supremo Tribunal Federal, sem que se realize um esforço dogmático voltado à demonstração da correção normativa da solução alvitrada pelo Tribunal em face da Constituição[7].

A postura ativista adotada nos últimos anos pelo STF, sob o prisma metodológico, manifesta-se em grande medida por meio de decisões reveladoras de (i) expansão normativa de princípios para regular condutas concretas e restringir a liberdade de conformação normativa do legislador ou de (ii) criação de novas regras constitucionais extraídas da inteireza da constituição.

A interpretação de princípios constitucionais dotados de baixa densidade normativa tem conduzido o Supremo a inovar na ordem jurídica constitucional e legal por meio da introdução de novas disciplinas normativas. Ao descrever como feição metodológica do ativismo judicial a adoção de comportamento decisório típico de legislador positivo, Carlos Alexandre de Azevedo Campos conclui que

[s]erá então ativista, porque naturalmente dotada de auto teor de criatividade normativa, toda decisão judicial expansiva dos significados de princípios constitucionais abstratos e imprecisos a ponto de regular diretamente condutas concretas, excluir o espaço de liberdade de conformação do legislador democrático, criar novas regras constitucionais e direitos fundamentais implícitos, não obstante esses princípios revelarem tão só os fins constitucionais relevantes a serem concretizados e não os meios concretos a serem empregados.[8] O juiz constitucional ativista substitui o legislador na tarefa de definir esses meios, complementando e exaurindo ele mesmo a linha de valoração iniciada pelo constituinte originário.[9]

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Ademar Borges de Sousa Filho é doutorando em Direito Público pela Uerj e mestre em Direito Constitucional pela UFF. É professor de Direito Constitucional da Uerj. procurador do município de Belo Horizonte, advogado e membro do Centro Brasileiro de Estudos Constitucionais (CBEC).

Revista Consultor Jurídico, 1 de junho de 2015, 17h44

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