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Vontade popular

Poder Executivo não pode denunciar tratados sem participação do Congresso

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O Supremo Tribunal Federal está em vias de decidir uma questão jurídica histórica, que em 2016 acabará por completar 90 anos. A questão diz respeito à possibilidade do Presidente da República denunciar tratados internacionais (isto é, desengajar o Brasil de um compromisso internacionalmente assumido) sem a anuência do Congresso Nacional.

Este problema veio à tona, pela primeira vez entre nós, em 1926, quando, nos últimos meses do governo Artur Bernardes, ficou decidido que o país se desligaria da Sociedade (ou Liga) das Nações. Clóvis Beviláqua, à época, consultor jurídico do Itamaraty, chamado a se pronunciar, em minucioso parecer de 5 de julho de 1926, entendeu ser possível ao Poder Executivo denunciar tratados sem o assentimento do Parlamento, ainda que da vontade deste último tenha aquele necessitado quando da ratificação do acordo.

Desde então, em decorrência desta tese altamente favorável ao Poder Executivo e lastimável à consagração da democracia, o poder de denunciar tratados passou a pertencer com exclusividade ao Presidente da República. O grande Pontes de Miranda, negando validade à lição de Beviláqua, lecionara então no sentido de ser “subversivo dos princípios constitucionais” a denúncia de tratados sem autorização do Congresso Nacional, de forma que o Presidente da República, do mesmo modo que faz na ratificação, deveria “apresentar projeto de denúncia, ou denunciar o tratado, convenção ou acordo ad referendum do Poder Legislativo”.

Essa questão, já quase centenária, volta à tona no Brasil em 16 de junho de 1997, quando a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) e a Central Única dos Trabalhadores (CUT) ingressam no Supremo Tribunal Federal com uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) visando obter a declaração de inconstitucionalidade do Decreto presidencial 2.100, de 20 de dezembro de 1996, que denunciou a Convenção 158 da Organização Internacional do Trabalho, devidamente aprovada pelo Congresso Nacional (Decreto Legislativo nº 68/92) e promulgada pelo Poder Executivo (Decreto nº 1.855/96), e até então em pleno vigor no Brasil.

Na petição inicial, assinada pelos advogados Marthius Sávio Cavalcante Lobato, José Eymard Loguercio e Ericson Crivelli, defendeu-se a tese (que entendemos correta) da impossibilidade da denúncia de tratados internacionais sem o assentimento prévio do Congresso Nacional, tendo os peticionários argumentado que a Constituição de 1988 (artigo 49, inciso I) “obrigou o governo brasileiro a que toda e qualquer denúncia por ele intencionada, seja devidamente aprovada pelo Congresso Nacional, sem o que, estar-se-á violando o referido dispositivo constitucional”.

Referida ADI, de número 1.625/DF, de relatoria originária do ministro Maurício Corrêa, ainda pende de decisão definitiva do STF. Os ministros Maurício Corrêa e Carlos Ayres Britto julgaram a ação procedente, em parte, emprestando ao Decreto Federal 2.100 interpretação conforme o artigo 49, inciso I da Constituição, para determinar que a denúncia da Convenção 158 da OIT condiciona-se ao referendo congressual, somente a partir do que produz sua eficácia.

O então presidente do STF, ministro Nelson Jobim, em voto-vista, contudo, divergiu do voto do relator para julgar improcedente o pedido formulado, por entender que o chefe do Poder Executivo, por representar a União na ordem internacional, pode denunciar tratados sem anuência do Congresso. O entendimento do ministro Jobim foi no sentido de a denúncia dos tratados se encontrar tacitamente autorizada no seu ato de aprovação. Ressaltou, ainda, que embora caiba ao Congresso Nacional a aprovação dos tratados, por meio de decreto legislativo, sua função, nessa matéria, é de natureza negativa, eis que não detém o poder para negociar termos e cláusulas ou assinar, mas apenas evitar a aplicação interna de tais normas. Entendeu, por fim, que o princípio da harmonia dos poderes “confere predominância” ao chefe do Poder Executivo, porquanto somente a ele compete o juízo político de conveniência e oportunidade na admissão do tratado internacional no âmbito interno (cf. Informativo do STF 421, de março de 2006).

O julgamento foi suspenso, em 29 de março de 2006, com o pedido de vista do ministro Joaquim Barbosa. Em 3 de junho de 2009, o ministro Joaquim Barbosa julgou totalmente procedente a ação direta, quando, então, pediu vista dos autos a ministra Ellen Gracie (que se aposentou em 2011). No presente momento (janeiro de 2015) os autos encontram-se no gabinete da ministra Rosa Weber, ainda sem solução definitiva.

Portanto, o STF terá agora que decidir se é ou não possível o Presidente da República denunciar tratados sem autorização do Poder Legislativo. E, para tanto, terão os demais ministros que ainda não se manifestaram que concordar, basicamente, ou com a tese de Clóvis Beviláqua ou com a de Pontes de Miranda, e seus respectivos seguidores. Vejamos, brevemente, cada um desses posicionamentos.

Entendia Beviláqua que a regra jurídica constitucional (então em vigor) que exigia a manifestação do Congresso não havia se referido à denúncia, só tendo feito menção de que necessita aprovação congressual a ratificação. E, se a Constituição silenciou a respeito, é porque a intervenção do Congresso no processo de denúncia seria dispensável. Assim, não obstante os dispositivos constitucionais terem silenciado a respeito da denúncia dos tratados, só se referindo ao procedimento de formação dos atos jurídicos internacionais, a faculdade do Poder Executivo denunciar os tratados que ele próprio celebrou, dar-se-ia em virtude da combinação dos preceitos constitucionais que conferem as atribuições dos Poderes em que se divide a soberania nacional.

Já para Pontes de Miranda, que lecionava ao tempo da Constituição de 1967, com a Emenda 1 de 1969, a denúncia de tratados pelo Poder Executivo, sem autorização do Parlamento, viola o texto constitucional em seus princípios. Dessa forma, do mesmo modo que o Presidente da República necessita da aprovação do Congresso, dando a ele carta branca para ratificar o tratado, mais consentâneo com o espírito da Constituição seria que o mesmo procedimento fosse aplicado em relação à denúncia, donde não se poderia falar então em denúncia de tratado por ato próprio do chefe do Poder Executivo. Manifestamos esse entendimento, com vários outros argumentos técnicos, em nosso Curso de Direito Internacional Público (9ª ed., ed. Revista dos Tribunais, 2015, pp. 351-357).

Segundo entendemos, a participação do Parlamento no procedimento de denúncia faz com que se respeite o paralelismo que deve existir entre os atos jurídicos de assunção dos compromissos internacionais com aqueles relativos à sua extinção. É evidente, cremos, que um jurista de expressão como Clóvis Beviláqua não se manifestaria contrariamente a esta tese se tivesse emitido o seu parecer à égide da Constituição de 1988, que fixa claramente a regra da participação ativa do Parlamento no processo de conclusão dos atos internacionais. Trata-se, agora, de observar o comando constitucional (art. 1o, parágrafo único) segundo o qual todo o poder emana do povo, incluindo-se nesta categoria também o poder de denunciar tratados. Com isto se modifica, para a consagração efetiva da democracia, uma prática internacional obscura, que até os dias atuais vem sendo freqüentemente seguida em diversos países, entre os quais figura o Brasil.

Espera-se que a referida ADI 1.625/DF seja definitivamente julgada de acordo com a tese de Pontes de Miranda, a qual também reputamos como correta à luz do texto constitucional de 1988. O que se espera é que o STF decida corretamente, impedindo que o Poder Executivo, a seu alvedrio e a seu talante, denuncie tratados internacionais sem o assentimento do Congresso Nacional, que, em última análise, representa a vontade de todo o povo brasileiro. Assim, é de se perguntar: será que o povo brasileiro quer ver o país desengajado de tratados internacionais importantes para a proteção de direitos no plano interno e, também, para o desenvolvimento nacional? Será que o povo aceita a denúncia de tratados por meio da vontade discricionária do Presidente da República? Para nós, enfim, deixar ao presidente da República a faculdade de denunciar tratados internacionais, principalmente os de proteção dos direitos humanos, como é o caso das convenções da OIT, é fazer tábula rasa da vontade popular e dos princípios democráticos do texto constitucional de 1988.

 é pós-doutor pela Universidade de Lisboa, doutor summa cum laude em Direito Internacional pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e professor da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT).

Revista Consultor Jurídico, 23 de fevereiro de 2015, 7h14

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