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Observatório Constitucional

Rumo das eleições na Bolívia foi decidido por seu Tribunal Constitucional

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Há algumas semanas, Evo Morales tomou posse para mais um período à frente da presidência boliviana, chegando ao seu terceiro mandato consecutivo. Nossos meios de comunicação registraram a presença da presidente Dilma Rousseff, fato importante para estreitar as relações com o país com o qual compartilhamos a maior fronteira e do qual somos o principal parceiro, o “primeiro destino das exportações bolivianas – equivalendo a cerca de 40% do total – em função da venda do gás natural, e segunda origem das importações, atrás apenas do Chile” [1].

Antes do início do período eleitoral, foi uma decisão do Tribunal Constitucional boliviano que deu sinal verde à nova candidatura de Morales, em episódio polêmico para o constitucionalismo nacional. Alheio à discussão política, em si, o presente texto destina-se a apresentar o ocorrido, a decisão do Tribunal, e a fomentar a discussão sobre o papel institucional dos tribunais constitucionais, em especial no atual contexto latino-americano.

Promulgado em 9 de fevereiro de 2009, o texto constitucional boliviano foi aprovado por 61,43% da população, em referendo realizado no mês de janeiro do mesmo ano. Com 411 artigos, pretende refundar a Bolívia, afastando-a da influência imperialista. Nos termos do seu artigo 1º, a “Bolívia constitui-se de um Estado Unitário Social de Direito Plurinacional Comunitário, livre, independente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado e com autonomias. Funda-se na pluralidade e no pluralismo político, econômico, jurídico, cultural e linguístico, no processo de integração do país”.[2]

Sobre o tema reeleição, o texto constitucional de 2009 permite a recondução do detentor do cargo de presidente por apenas uma vez. Segundo o artigo 168: “O período de mandato da Presidenta ou do Presidente e da Vice-presidenta ou do Vice-presidente do Estado é de cinco anos, podendo ser reeleitas ou reeleitos por apenas uma vez de maneira contínua.” As disposições transitórias também tratam do assunto e indicam que “os mandatos anteriores à vigência dessa Constituição serão tomados em conta aos efeitos do cômputo dos novos períodos de funções” (Primeira, II).

No caso, Evo Morales foi eleito para seu primeiro mandato em dezembro de 2005, tomando posse em janeiro de 2006 para um período de cinco anos. Em janeiro de 2010, após ser reeleito, assumiu o cargo pela segunda vez consecutiva, em mandato que acabaria em dezembro de 2014.  A Constituição foi promulgada em 9 de fevereiro de 2009, logo, período em que Evo Morales encontrava-se em seu primeiro mandato como presidente da República.

Nos termos do previsto nas disposições transitórias, como visto, os mandatos que fossem anteriores à vigência do novo texto constitucional deveriam ser tomados em conta para o cálculo de futuros períodos na função. Assim, o primeiro período de Morales como presidente (durante o qual foi promulgada a nova Constituição), deveria ser considerado, de modo que restaria permitida, em uma interpretação literal do texto constitucional, apenas mais uma candidatura.

Na iminência do final do segundo mandato presidencial, a Assembleia Plurinacional apresentou a Ley de Aplicación Normativa, espécie normativa até então inexistente no ordenamento jurídico boliviano, [3] que teve como objetivo “determinar a aplicação normativa de cinco preceitos estabelecidos na Constituição Política do Estado vigente, a fim de estabelecer seu correto âmbito de validade, respeitando o teor literal, assim como o espírito da norma fundamental”. De acordo com a exposição de motivos do inédito tipo legislativo, uma norma de aplicação daria efeito “concreto de operabilidade que dá um sentido real e objetivo ao texto constitucional quanto a sua aplicação e cumprimento[4]”.

Nesse sentido, ao tratar do alcance dos dispositivos constitucionais relativos à reeleição, o artigo 4 da Ley de Aplicación Normativa indicou que:

I. De acordo com o estabelecido no artigo 168 da Constituição Política do Estado, o Presidente e Vice-presidentes eleitos por primeira vez a partir da vigência da Constituição, estão habilitados para uma reeleição por apenas uma vez de forma contínua.

II. A prescrição contida na Disposição Transitória Primeira, parágrafo II da Constituição Política do Estado é aplicável às autoridades que depois do dia 22 de janeiro de 2010 continuarem a exercer cargos públicos, sem nova eleição, designação ou nomeação.” (grifos nossos).

Sobre as disposições transitórias, a exposição de motivos do projeto de lei apontou que essas têm “um período limitado de vigência, não são retroativas e servem justamente para adotar as medidas que se resultem necessárias para a transição de uma velha norma para uma norma renovada e, no caso de uma Constituição, a transição de uma lei fundamental ab-rogada a uma nova Constituição”. Portanto, as normas das disposições transitórias, por sua natureza, estariam “desenhada(s) para as autoridades eleitas de acordo com a antiga Constituição Política do Estado e que não foram eleitas, designadas, nem nomeadas novamente a partir da vigência da atual Constituição, por exemplo, os Ministros da antiga Corte Suprema de Justicia de la Nación que exerceram funções até fevereiro de 2012”.

E segue: “muito diferente, porém, é o caso de autoridades eleitas a partir da vigência da nova Constituição, como o Presidente, Vice-presidente, deputados e senadores, eleitos em cinco de dezembro de 2009. Eles não arrastaram uma nomeação anterior, sua eleição nasceu com a Constituição e para eles se aplica com clareza e de maneira completa o teor do texto, incluído o estabelecido no artigo 168”.

Com a finalidade de legitimá-lo, o projeto de lei foi submetido por parlamentares ao Tribunal Constitucional. [5] De acordo com o artigo 202 da Constituição boliviana, uma de suas competências é a de conhecer e resolver “as consultas da Presidenta ou do Presidente da República, da Assembleia Legislativa Plurinacional, do Tribunal Supremo de Justiça ou do Tribunal Agroambiental sobre a constitucionalidade de projetos de lei. A decisão do Tribunal Constitucional é de cumprimento obrigatório” (artigo 202, II).

A decisão Tribunal Constitucional Plurinacional, que confirmou a constitucionalidade parcial do projeto, destinou tópico de sua fundamentação para a “aplicação normativa como ferramenta jurídica[6]”. Mencionou juristas como Konrad Hesse e Francisco Fernández Segado e indicou que, “sem dúvidas, podem existir situações excepcionais, que, sem resultar necessariamente em antinomias dentro do texto constitucional, evidencie normas que, ao momento de sua aplicação, possam parecer contrárias ao conteúdo de outros preceitos constitucionais ou, mais que contrárias, sua materialização não pareceria estar contextualizada com todo o conteúdo e o espírito da Constituição Política do Estado. Surge, em consequência, a necessidade de estabelecer a aplicação normativa como uma ferramenta legislativa que possibilite a eficaz e correta concretização de preceitos constitucionais, uma vez que em um Estado Constitucional de Direito todas as normas devem estar de acordo com a Norma Suprema, tendo como finalidade essencial possibilitar que as normas constitucionais sejam eficazes, em termos de ser materialmente verificáveis”.

Nesse contexto, o Tribunal indicou que é obrigação da Assembleia Legislativa Plurinacional tornar efetivas as normas constitucionais e concretizar o conteúdo da Constituição, que é “nada mais que elaborar leis de desenvolvimento (complementares), [7] que em essência são normas que cristalizam e encarnam os preceitos orgânicos sob os valores e princípios instituídos pela Constituição Política do Estado”.

O Tribunal Constitucional também diferenciou a parte dogmática da parte orgânica da Constituição, assim:

“A parte dogmática da Constituição caracteriza-se por sua direta aplicação, isto é, que sua materialização e, portanto, o fenômeno de constitucionalização no ordenamento jurídico não necessita lei complementar prévia; ao contrário, a luz do princípio da legalidade, que constitui um dos pilares para o exercício da função pública e graças ao princípio da segurança e certeza jurídica, como eixos essenciais do Estado Constitucional de Direito, a parte orgânica da Constituição, para sua aplicação, necessita leis orgânicas complementares, as quais, para assegurar a garantia da reserva de lei, devem ser emanadas da Assembleia Legislativa Plurinacional, porque a parte orgânica – diferentemente da dogmática – uma vez em vigência a norma orgânica complementar, poderá ser aplicada”.

No tocante especificamente à reeleição, a Corte assinalou que esse tema integraria a parte orgânica, de modo que não haveria impossibilidade alguma de ter seu conteúdo normativamente complementado.

Quanto às disposições transitórias, o Tribunal Constitucional entendeu que, de uma literalidade do parágrafo que trata da reeleição, “se extrai que os mandatos anteriores à vigência da Constituição seguirão sendo computados até a posse das novas autoridades”. Ou seja, a norma transitória teria a finalidade de garantir a permanência no cargo das autoridades então eleitas, até a ocorrência das próximas eleições, previstas nos demais parágrafos do mesmo dispositivo.

Segundo a Corte, a mesma conclusão seria obtida em caso de interpretação sistemática do parágrafo II com os demais parágrafos da primeira disposição constitucional transitória. São eles:

I. O Congresso da República no prazo de 60 dias desde a promulgação da presente Constituição, sancionará um novo regime eleitoral para a eleição da Assembleia Legislativa Plurinacional, Presidente e Vicepresidente da República; a eleição ocorrerá no dia 6 de dezembro de 2009;

II. Os mandatos anteriores à vigência dessa Constituição serão tomados em conta aos efeitos do cômputo dos novos períodos de funções

III. As eleições de autoridades departamentais e municipais se realizarão em 4 de abril de 2010;

IV. Excepcionalmente prorroga-se o mandado de Prefeitos, Vereadores e Prefeitos de Departamento até a posse das novas autoridades em conformidade com o parágrafo anterior.

Com base na ideia de refundação do Estado boliviano, o Tribunal compreendeu ser “absolutamente razoável e de acordo com a Constituição realizar o cômputo do prazo para o exercício de funções tanto do Presidente quanto do Vice-presidente do Estado Plurinacional da Bolívia desde o momento no qual o Poder Constituinte refundou o Estado e, portanto, criou uma nova ordem jurídico-política”.

Em relação à disposição do projeto de lei que indica que “a prescrição contida na Disposição Transitória Primeira, parágrafo II da Constituição Política do Estado é aplicável às autoridades que depois do dia 22 de janeiro de 2010 continuarem a exercer cargos públicos, sem nova eleição, designação ou nomeação”, a Corte entendeu que essa seria válida –  não para o Presidente e para seu vice, mas para autoridades distintas. Tratar-se-ia de uma forma de assegurar a eficiência da gestão pública no período de transição até a implementação completa da nova estrutura estatal.

Não é preciso muito esforço para perceber que a Ley de Aplicación Normativa realizou verdadeira interpretação de dispositivo constitucional cuja redação parece clara, de forma a retirar a aplicação da limitação temporal ao presidente que se pretendia ver reeleito.

Do ponto de vista constitucional, a primeira grande questão apontada por juristas locais foi a aparente usurpação, pelo Legislativo, da função pertencente ao Tribunal Constitucional de ser o único e definitivo intérprete da Constituição. E, com a confirmação da constitucionalidade do projeto de lei, a possível implícita renúncia, por parte da Corte, de sua função institucional interpretativa. [8] Ademais, foi indicado que a Corte teria se excedido em sua função interpretativa, afastando-se flagrantemente da literalidade da Constituição e produzindo uma ilegítima mutação constitucional.

O conceito de desconstitucionalización, na definição empregada pelo argentino Néstor Pedro Sagüés, descreveria o momento vivenciado pela Bolívia. Para ele, esse processo de desconstitucionalização “pode ser constitucionalmente executado, por meio de reformas e emendas feitas de acordo com os dispositivos da lei suprema, ou inconstitucionalmente executado por meio – principalmente – de interpretações manipulativas da lei suprema, ou a sanção de normas infraconstitucionais a ela opostas, mas não declaradas inconstitucionais pelos órgãos responsáveis pela supremacia constitucional.”. A essa situação estariam ligados “casos de desvios e aberrações jurídicas normativas, ainda que a regra em si não seja afetada, mas sim sua eficácia” [9].

Esse poderia ser o caso boliviano. O Tribunal Constitucional Plurinacional, responsável por velar pela supremacia da Constituição[10], respondeu a consulta sobre a constitucionalidade do projeto de lei indicando sua compatibilidade parcial com o texto constitucional, mas se utilizando, como visto, de fundamentação que pode ser considerada, no mínimo, exótica e além da literalidade do texto constitucional. Como suas decisões são definitivas, não restou à oposição outro meio de impugnar o conteúdo dos dispositivos apreciados, o que autorizou o caminho para o terceiro mandato — fático — de Evo Morales, iniciado em janeiro deste ano.

Válido destacar, por fim, que a apreciação da possibilidade (ou não) de nova candidatura de presidente da República por Cortes Constitucionais vem sendo tema relativamente constante na América Latina. Apenas destacando dois casos, em 2010 a Corte Constitucional colombiana rechaçou uma nova candidatura de Álvaro Uribe. A Sala Constitucional do Tribunal Supremo de Justicia venezuelana, por sua vez, em mais de uma ocasião, mostrou-se favorável à reeleição do antigo presidente Hugo Chávez. Trata-se, portanto, de tema que, independentemente da ideologia política, merece atenção e acompanhamento técnico por parte da comunidade jurídica brasileira.

Esta coluna é produzida pelos membros do Conselho Editorial do Observatório da Jurisdição Constitucional (OJC), do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP). Acesse o portal do OJC (www.idp.edu.br/observatorio).


[1] Notícia disponível no Portal Brasil. “Presidenta Dilma participa da posse de Evo Morales na Bolívia”, publicada em 22 de janeiro de 2015 e disponível neste link. Acesso em: 10.2.2015.
[2] Todas as citações foram traduzidas pela autoria do original em espanhol para a língua portuguesa. Constituição boliviana disponível em versão PDF neste link. Acesso em: 10.2.2015.
[3] VARGAS LIMA, Alan E. La reelección presidencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolívia. La ilegitima mutación de la Constitución a través de una Ley de Aplicación normativa. Rev. boliv. de derecho, nº 19, enero 2015, pp. 446-469.
[4] Ley de Aplicación Normativa – Projeto de lei. Disponível neste link. Acesso em 10.2.2015.
[5] Resolución Camaral 010/2013-2014. A consulta foi enviada em 15 de fevereiro de 2013, após aprovação de mais de dois terços dos parlamentares.
[6] Declaración Constitucional Plurinacional 0003/2013, disponível neste link. Acesso em 11.2.2015.
[7] Do original, ley de desarrollo, traduzida como lei complementar, para melhor compreensão.
[8] VARGAS LIMA, Alan E. La reelección presidencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolívia. La ilegitima mutación de la Constitución a través de una Ley de Aplicación normativa. Rev. boliv. de derecho, nº 19, enero 2015, pp. 446-469.
[9] VARGAS LIMA, Alan E. La reelección presidencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolívia. La ilegitima mutación de la Constitución a través de una Ley de Aplicación normativa. Rev. boliv. de derecho, nº 19, enero 2015, pp. 446-469. SAGÜÉS, Néstor Pedro. El concepto de “desconstitucionalización”. Disponível neste link. Acesso em 11.2.2015.
[10] Do ponto de vista da jurisdição constitucional, ressalte-se que a Constituição boliviana estabelece que o Tribunal Constitucional Plurinacional vela pela supremacia da Constituição, exerce o controle de constitucionalidade e precautela o respeito e a vigência dos direitos e garantias constitucionais (art. 196, I).  A Corte é composta por “magistradas e magistrados” eleitos a partir de critérios de plurinacionalidade, com representação do sistema ordinário e indígena (art. 197, I), método de eleição criado pelo novo texto e exercido por meio de sufrágio universal (art. 198).

 é assessora de ministro do Supremo Tribunal Federal, mestre em Direito pela Eberhard- Karls Universität Tübingen, Alemanha e membro do Conselho Editorial do Observatório da Jurisdição Constitucional.

Revista Consultor Jurídico, 14 de fevereiro de 2015, 8h00

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