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Governança interfederativa

Estatuto da Metrópole tem texto confuso e pouco preciso

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Há muito tempo diversos problemas urbanos deixaram de ser municipais para serem metropolitanos. O sistema de transporte público é o principal deles, em vista do grande deslocamento diário de pessoas entre vários municípios, impondo que a unidade de análise, planejamento e mesmo execução de políticas públicas suplante os limites político-administrativos de um município. No entanto, as tentativas de coordenação ou cooperação entre município e entre estado e municípios são bastante recentes e frágeis, havendo uma verdadeira lacuna — e muitos debates jurídicos em torno dela — sobre a gestão metropolitana.

As dificuldades enfrentadas em diversos setores e serviços, como de mobilidade urbana, de saneamento básico, de meio ambiente e de moradia, reforçam a importância do tema e de se construir alternativas jurídicas e de governança para as regiões metropolitanas.

Neste cenário, insere-se mais uma peça: em janeiro, o Congresso aprovou o Estatuto da Metrópole. Discutido desde a promulgação do Estatuto da Cidade, esta lei procura estabelecer critérios para a configuração de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, dispõe sobre o planejamento integrado dessas unidades territoriais e estabelece requisitos para o apoio da União.

Apesar da questionável técnica legislativa, que resulta em um texto confuso, com definições circulares e pouco precisas, o Estatuto representa mais uma peça na construção de um cenário de maior cooperação e coordenação interfederativas. Mais um reconhecimento de que a formulação de políticas públicas isoladas territorialmente não leva ao bem estar coletivo, em especial nas conurbações urbanas.

Sob a denominação de “estrutura de governança interfederativa”, a lei procura desenhar os contornos gerais de um sistema de deliberação e execução de ações de natureza regional que conte com a participação de representantes de municípios e estados, além da sociedade civil. Equivoca-se ao estabelecer se estariam em instância executiva ou deliberativa, e ainda prevê uma curiosa “organização pública com funções técnico-consultivas”. Porém, tem o mérito de chamar Estado e Municípios para o esforço de construir um canal permanente de planejamento integrado.

Reduz-se cada vez mais o espaço para os posicionamentos extremados, que marcaram por décadas este debate, que defendiam ou a plena autonomia municipal para qualquer assunto urbano, ou a competência exclusiva do Estado para tratar de questões de aspecto supramunicipal. Sob esta perspectiva, a Lei segue a mesma linha adotada pelo Supremo Tribunal Federal em decisão de 2013 sobre a titularidade dos serviços de saneamento. Nela, rejeitou-se que um Estado ou um Município possam, isoladamente, definir e implementar políticas de interesse e impacto comuns. A participação de todos os entes federativos envolvidos é necessária e compulsória. Ou se aprende a construir uma política metropolitana conjuntamente, ou, juridicamente, qualquer solução imposta de parte a parte não terá validade.

O Estatuto, ainda, exige que os planos tenham status de lei (lei estadual, necessariamente antecedida pela aprovação por esta instância interfederativa), conferindo força jurídica e poder vinculante a esse planejamento. Isso se mostra especialmente relevante se levarmos em conta que muitos esforços de planejamento no Brasil (que existem, sim, e são frequentemente realizados por técnicos e consultores capazes e experientes) viram relatórios engavetados e raramente são utilizados, às vezes até por desconhecimento, na tomada de decisões públicas.

O desafio é conferir eficácia aos diálogos e deliberações de abrangência metropolitana — além de superar as diversas dúvidas que o Estatuto mais suscita do que esclarece. Considerando a experiência recente no Brasil, podemos afirmar que temos sido bastante mal sucedidos nessa empreitada. Um exemplo. Em novembro passado, no auge da crise de abastecimento de água em São Paulo e com decisões importantes sobre tarifas e gratuidade no transporte público já no radar de técnicos e políticos, a reunião do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano de São Paulo foi absolutamente esvaziada. Com muitas cadeiras de prefeituras vazias e poucos representantes do Governo do Estado, o único resultado foi a criação de câmaras temáticas, uma de defesa civil e outra sobre mobilidade urbana. Ambas sem objetivo claro, sem integrantes definidos nem prazo para conclusão dos trabalhos.

Fernanda Meirelles é pesquisadora do Centro de Pesquisa Jurídica Aplicada (CPJA) da FGV Direito SP

Revista Consultor Jurídico, 13 de fevereiro de 2015, 6h14

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