Repercussão Geral produziu efeito rebote e causou aumento de Reclamações

A reclamação constitucional é medida processual prevista na letra ‘l’ do inciso I do artigo 102 da Constituição Federal e nos artigos 13 a 18 da Lei 8.038/90, bem como nos artigo 156 e seguintes, do Regimento Interno do STF.

Nos dizeres constitucionais: “compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: processar e julgar, originariamente: (…) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões”. Da literalidade constitucional extrai-se dúplice objetivo, interessando-nos exclusivamente o segundo: o manejo da reclamação para garantir a autoridade das decisões do STF.

No tocante à admissibilidade da reclamação, em que pese a Constituição ter se utilizado do vocábulo genérico “decisões”, pode-se afirmar, com certo grau de certeza, que a jurisprudência do STF sempre foi restritiva[1].

A preocupação do tribunal com os problemas decorrentes do acesso à jurisdição constitucional e, consequentemente, à viabilização de sua atividade judicante vem de longa data. Esse zelo materializou-se, sobretudo, no que a jurisprudência do STF[2] e a literatura denominam de jurisprudência defensiva[3].

No âmbito do STF, a jurisprudência defensiva é o instrumental por intermédio do qual o ministro relator[4] (órgão decisório singular) deixa de admitir recursos (ou ações, no caso da reclamação) por ausência de requisitos formais de admissibilidade. Vale ressaltar, nesse contexto, a grande discricionariedade do ministro relator na materialização da jurisprudência defensiva do tribunal, em decisões monocráticas (desafiáveis apenas por agravos) que permitem ampla liberdade na escolha dos temas e processos que desejam julgar.

Em um quadro fático-procedimental no qual mais de 50 mil processos acedem anualmente ao STF, o desenvolvimento e a adoção de mecanismos defensivos de acesso tornam-se, mais do que necessários, um imperativo lógico.

Trata-se de uma das formas para, se não solucionar, ao menos mitigar o problema real da crise numérica[5] que assola a mais alta corte do país. Como preconiza o pensamento jurídico do possível: a necessidade não encontra limites! Foi nesse contexto que se introduziu o requisito da repercussão geral.

A repercussão geral é um filtro colegiado de admissão recursal, por intermédio do qual o Supremo Tribunal Federal seleciona os recursos extraordinários relevantes para julgamento, no exercício de sua política jurídica defensora da Constituição.

O glossário jurídico do STF conceitua a repercussão geral como um instrumento processual inserido na Constituição Federal de 1988, por meio da Emenda Constitucional (EC) 45/2004, conhecida como a “Reforma do Judiciário” que possibilita que o STF selecione os recursos extraordinários que irá analisar, de acordo com critérios de relevância jurídica, política, social ou econômica.

O uso desse filtro recursal tem resultado em uma diminuição do número de processos encaminhados à Suprema Corte[6]. Uma vez constatada a existência de repercussão geral, o STF analisa o mérito da questão e a decisão proveniente dessa análise será aplicada posteriormente pelas instâncias inferiores, em casos idênticos[7].

A jurisprudência do STF passou a assumir um papel de fundamental relevância, já que suas decisões (tanto as tomadas na via concentrada, quanto aquelas tomadas na via incidental de controle de constitucionalidade) ultrapassam os limites do próprio tribunal para vincular e subsumir outros órgãos do Poder Judiciário e da administração pública direta e indireta em todas as esferas da Federação.

Se a decisão proferida sob o crivo da repercussão geral possui uma eficácia vinculativa dos demais tribunais[8] e a reclamação constitucional é a ação própria para garantir a autoridade das decisões do STF[9], logo os destinos desses dois instrumentos processuais estão intrinsecamente ligados.

Passados oito anos de aplicação da repercussão geral, torna-se possível examinar os efeitos sistêmicos desse filtro recursal, especificamente no tocante às reclamações constitucionais. Para tanto, endereçamos a seguinte pergunta: a adoção da repercussão geral produziu algum efeito sistêmico nas reclamações constitucionais?

Para respondê-la correlacionamos a adoção da repercussão geral e o comportamento processual das reclamações constitucionais distribuídas no STF.

Nesse cenário restritivo de acesso, a jurisprudência do STF desenvolveu-se no sentido de admitir a reclamação apenas em face do descumprimento de decisões vinculativas do tribunal, aqui entendidas aquelas proferidas em sede de controle abstrato de constitucionalidade, bem como de súmulas vinculantes.

Ocorre que, nessa trajetória jurisprudencial de defesa do acesso ao STF, o advento da repercussão geral produziu uma inflexão.

A partir do segundo semestre de 2007, quando a repercussão geral foi efetivamente incorporada ao processo decisório do STF, o número de reclamações constitucionais distribuídas no STF teve o seguinte comportamento[10]:

A criação da repercussão geral (um dos instrumentos concebidos para fazer face à crise numérica) produziu um efeito rebote[11], conforme pode-se observar no gráfico acima.

O efeito rebote opera como um mecanismo de defesa sistêmico-recursal. A restrição do acesso dos recursos extraordinários ao STF resultou em uma escalada no número de reclamações constitucionais a partir de 2007. Uma tentativa dos jurisdicionados de ampliar o acesso à jurisdição constitucional.

Entre 1990 e 2007, foram distribuídas, em média, 119 reclamações por ano e, já nessa época, o STF era restritivo no tocante à admissibilidade das reclamações constitucionais, limitando o seu cabimento às hipóteses de descumprimento de decisões de eficácia vinculante, notadamente aquelas proferidas em sede de controle concentrado.

Entre 2008 e 2015 a média anual de reclamações ajuizadas subiu para 2.206, provocando um efeito ainda mais restritivo no exame de admissibilidade dessa ação constitucional. Para as reclamações pós-repercussão geral, a jurisprudência defensiva é mais do que um filtro, trata-se de um muro quase instransponível.

O gráfico acima indica que os problemas decorrentes da restrição do acesso ao STF estruturam-se e se reproduzem em dinâmicas interdependentes que tentam construir caminhos alternativos à jurisdição constitucional.

A título de conclusão, vimos que a reclamação constitucional é ação própria para se impugnar a inconstitucionalidade decorrente do descumprimento de decisão do STF. No cenário de crise numérica e jurisprudência defensiva, desde 1990 o STF adotou uma postura restritiva, limitando a admissibilidade das reclamações apenas para garantir a autoridade de suas decisões vinculativas, aquelas proferidas em sede de controle abstrato, e súmulas vinculantes.

A partir de 2007, com a introdução do requisito da repercussão geral para a admissibilidade dos recursos extraordinários, vimos uma escalada no aumento de reclamações constitucionais ajuizadas no STF. Se entre 1990 a 2007 a média anual de reclamações ajuizadas era de 119, a partir de 2008 essa média sobre para 2.206 reclamações ao ano.

Observamos uma possível correlação entre a restrição no acesso à jurisdição constitucional provocada pela introdução da repercussão geral e a explosão no acesso ao tribunal por intermédio do aumento no número de reclamações constitucionais.

Esse processo se assemelha ao efeito rebote: ao se restringir o acesso pela via do recurso extraordinário, as reclamações tiveram um incremento superior a 1.752% quando comparamos os períodos de 1990-2007 e 2008-2015.

A jurisdição constitucional e suas múltiplas vias de acesso desenvolvem-se em uma relação de circularidade, a indicar que os problemas decorrentes do acesso ao STF estruturam-se e reproduzem-se em dinâmicas interdependentes que tentam construir caminhos alternativos ao tribunal.